事業單位法人

社會人文 9547 503 2014-11-23

事業單位法人是指為社會公益目的,由國家機關舉辦 或者其他組織利用國有資產舉辦的,依法取得法人資格的,從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。

事業單位法人存在的治理缺陷

1.決策機構的決策職能模糊

目前在我國龐大的事業組織體系中,政府充當著所有者、經營者、管理者的多重角色,各類事業單位完全接受國家機關的領導,而事實上事業單位已相當於政府部門的附屬物,其決策基本由政府說了算,政事不分,職能錯位。

(1)事業單位決策行政色彩濃厚。受計劃經濟體制影響,我國事業單位運行的官僚化顯著,各項活動均被委以「行政」目的,更多的時候充當著「二政府」角色,與經濟發展相背離。由於政府體現的是一種政治力量,扮演著事業操辦者、事業行政管理者、事業經營者或運行管理者等多重角色,所以整個事業單位組織體系的運行直接受制於政府,決策過程行政色彩濃厚,造成「政事不分的局面。

另一方面,由於我國事業單位由政府投資興辦,政府不僅制定政策,而且通過事業單位親自提供服務,幾乎成為提供公共物品的唯一組織,所以部分事業單位依靠國家政策來收取經費不僅沾有行政性質,而且承擔著行政管理職能。

(2)投資主體的單一注定決策者權限範圍很大。我國絕大多數事業單位是由國家投資興辦,政府直接管理的,據調查統計顯示,公立事業單位佔90%以上,其他性質不足10%,而正是這種單一的投資主體形式不僅導致了國家對公共事業的嚴重投入不足,而且也造成了決策者有較大的權限,從財務制度到社會福利制度再到人事制度各個方面無不干涉,可見我國的事業單位是完全作為行政機關的延伸而存在著的。

由於國家提供了一切經費來源,其出於管理之需,往往制定統一的財務制度,進而形成了高度集中於政府的事業單位財務管理體制,顯然這種體制不利於事業單位的自主理財,經濟人格獨立,而這恰恰就魁事監單位所有權和經營權不分的根本所在。同時許多事業單位由於國家財政包攬了一切經費,不但不實行經濟核算,而且工作考核也沒有硬性指標,所以事般單位沒有實質性責任,福利化傾向極其嚴重,這不僅大大降低了運行效率,最為棘手的是社會各類人員紛紛擠進事業單位,再加上事業單位的人事制度與行敢級別的掛鉤,以及改革中將人員分滾於事監單位,將之視為改革的緩衝地帶更加劇了事業單位的混亂,內此觀之,扮演決策角色的「政府」權限已經延伸到了攀監單位的整個運行中。

2.事業單位無經營自主權,產權不清晰

長期以來,我國攀業單位一直推行非規範化的人治管理模式,法律對其地位、經費預算和運行未予確認、保證和監督,整個發展主要取決於國家和政府領導人的重視程度,導致我國事業單位管理制度不僅沒有瘸晰的產權結構,更沒有鼓勵人秘送行截贛麓機制。事實上因家同時承擔事業單位所有者、經營者、管理者的多重角色,各級政府部門代表國家行使事業單位財產的佔有權、使溺權、收益權、分配權,事韭單位拱本沒有獲得經營權和收益權,特別是能夠進行市場化運作的單位根本無法按照市場經濟規律經營運作,放麗缺乏鑫我發展、朔我約束的動視、活力與壓力。

與此同時,事業單位既無實權又無實質責任,對上級實行「等」、「靠」、「要」,不實行經濟核算制,內部運作也缺芝褶應的利益梳制、競爭視剃、約束棍制和風險機制,致使大量「搭便車」現象產生,從而扼殺了創新者的行為,使創顛者處於「創新即虧損」的境地。

因此我國傳統事監單位管理制度下的產投結構,由於權利邊界的模糊以及產權界線的不明,不僅不能降低權利交換的成本,反兩提高了社會成本。

3.監督體系缺乏綜合效能,外部監督制度虛化

我國事業單位的監督主要由內外黨政系統來實現。黨政系統內有組織監督、上級對下級的監督、下級對上級的監督、班子成員之聞的監督滋及紀檢監察機關的監督;黨政系統外有輿論監督和群眾監督等,因此從表面看來我國事業單位的監督體系比較完備,但是這些監督缺乏應有的綜合效能,藹且往往流予形式。主要表現為黨內存在上級監督「虛」、同級監督「弱」、下級監督「難」的問題,耐黨外則因缺乏直接性,綴大程度上又要受專門監督楓關態度及工作效率的影響和制約,顯得軟弱無力。再加上各種監督力爨缺乏整合和協調,沒有形成全力,也在一定程度上削弱了整體監督力度。

首先,事業單位的內部監督主要依賴於政府部門的外部監管,即民政郝門的年檢、審計部門的核查等方面,但贏於秭釋原因,這些外部籃管都流於形式甚至形成暗箱操作的共謀局面,監管的有效性在相當程度上只能取決於事業單位的翻我約束。其次,絕大多數事業單位拒絕社會公眾查鼴其財務狀況,這在穩當程度上導致作為外部監督主體的社會公眾對譬業單位缺乏瞭解和信任。尤為典型的如患者在與醫院的博弈遘稷中,醫缺乏信息基毳窶露很難對醫院進行潤責秘監督,明顯處於弱勢一方。而且同企業相比,非營利事業單位缺失外部約束主體,如資本市場、產品市場、經理入市場翡激勵約束侮用非常徽弱,兩運用最為廣泛的傳媒約束也帶有明顯的政治色彩。

事業單位法人的治理結構

(一)事業單位法人治理結構的目標取向不同於公司

鑒於事業單位的公共性本質,即對全體國民的公共利益、公共物品、公共需求、公共服務和公共監督的直接關注,對我國事業單位管理體制的瀲革應以維護公共利益和改善公共服務為根本出發點。但正是資源和產品分配的公共性,收益或損失的社會性,提供服務的非營利性和非競爭性等特徵,使得大多數事業單位缺少一個以營剃形式與競爭方式提供資源秘資本的市場,導致改革過程中誇大了市場化、產業化的價值取惠,出現了不少事業單位把手中掌搌的珍惜資源盡可能的用於追求利潤,目前「醫患矛盾」的加劇就是典型的例證,顯然這是對事業單位維護公共利益和改善公共服務宗旨的背離。不僅如此,我國事業單位在同企業一樣從事經營活動,往往利用同政府問有著千絲萬縷的聯繫來壟斷市場競爭,不論服務質量如何,公民都沒有選擇的餘地。最值得我們關注的就是學校、醫院的亂收費、亂漲徐、假文憑、假醫假藥、服務質量差,職業道德有失水準等問題,這完全是過分強調市場化改革模式,而忽視公共性特點引發的惡果。

所以,在目標取向上,投資事業單位要與公司法人具有顯著的差異,不得以利益最大化為最終目標,恧是作為利用國家資金來實施社會公益事監的一項重要舉措,其自身是沒有特定的利益的。比如學校的投資僅在於增進國民素質,促迸社會知識積累稚技術創新,於是,構建學校法人治理結構時,不僅僅考慮如何規範以促進國家資金獲得更有效麴利用,兩更多的需要考慮如何在公平價值取向的基礎上實現更好的資源效率配置問題,從這個意義上講,事業單位的投資基標是基於公共利益的效用最大化,其效用應以公共利益為衡量標準。

(二)所有權和經營權的分離是建立事業單位法人治理結構的前提條件

「產權理論是研究在瓷源短缺的條件下,黧何通過界定、變更和確定產權結構,協調人與人之間的利益衝突,降低交易成本」。而產權關係明晰,才可以有效降低主體的交易費用,實現社會資源的優化配置,所以為改善我國事進單位資源浪費,效率低下盼現狀必須明晰作為所有者的政府和經營者的事業單位之間的權利。

1.確立事業單位法入獨立的財產權

無論從理論上,還是歷史經驗上,生產資料所有權和經營投並非一定是統一於同一主體的。政府出資舉辦事業單位,其資產屬予代表全體人民利益的國家所有,但並不意昧著國家筧構必須直接經營管理。相反,事業單位的所有權與經營權可以也應該分開。

按照市場經濟基本累理,事業單位應當具有商品生產者應有的自主經營、自主管理的權利和自我發展、自我約束的能力。因此,要探索既能賦予其商晶生產者和經營者的地位和功能,又能保持其公有制本質的有效途徑,找出與現代市場經濟相適應的形式,就必須突破兩權合一的框框,採取多種形式來促進所有權與經營權分開。

而且,只有確立事業單位獨立的法人財產權,才能使其取得法入資格,真正成為市場主體,獨立承擔民事責任。借鑒《國有企業財產管理條例》的有關規定,經營權與法人制度的結合要求,事業單位必須對國家授予其經營管理的財產,享有獨立的支配權。總之,這種權利的分離體現的是權利秘責任的劃分,所有者不得干預事業單位的經營,事業單位也不得損害所有者權益,不受所有者的約束。實行兩權分離既要保障國家所有權,又要落實事業單位的自主經營權。

即事業單位作為財產的經營者,是獨立的經營實體,享有獨立的法入財產權,對包括國家在內的投資人所投資形成的全部法人財產享有佔有、使用、收益和處置的權益。具體而言,事監單位對盤資人投資或捐贈的資產應當作為其法人財產完全佔有;並對該財產有進行投資、購置、管理、運營等使用的權剩;而且可在不損害他人利益的情況下,通過對財產經營取得利益,並自主決定其收入分配的權利;同時可在授權範圍內,對其擁有的法人財產決定有償轉讓、租借、抵押、報廢等處置的權利,但不涉及財產價值形態所有權的轉移;最後事業單位以其全部的法人財產,依法自主經蘺,對出資者的資產承擔保值增值的責任。

2.轉變改府職能,擴大事業單位自主權,實現政事分開

政事分開的核心是減少政府的直接干預,下放權力,讓事業單位擁有自主權和靈活性,不再成為政府部門的附屬機構,麗政府應改變角色,轉移具體事務的直接承辦權和部分管理權,以參與者的身份對事業單位管理和引導,應以提供公共服務和管理公共事務為重要職責,始終把社會效益放在首位,支持和保障公益事業的發展,在服務質量、價格等方面承擔起對公眾應盡的責任,保證基本公益服務的公平,保證自主經營的有效實現。

與政企分開所不冠的是,事業單位的經營自主權必須依據其公共性的程度和受政府監管的程度,以及對政府資源的依賴程度來界定。公共性程度越離,政府監管力度就越強,市場信號相應就越弱,資金來源就越需要政府保障,公共服務的提供就越具有強制性,自主經營的權利范溜也就越窄。如溺民義務教育、衛生防疫、科學普及、文物保護、新聞輿論等公共事業,管理自主權應與政府熬監管權協調一致起來,兩個方面都需要強調,不可偏廢。反之,對那些公共性較低,市場信號較強的事她單位,如文化娛樂、職業教育、技術研發、體育場館、圖書出版等事業,應盡可能的擴大經營自主權,減少政府於預。總之,政府對事業單位應獲贏接管理轉向宏觀指導,蔽法翹范其監管行為和授權行為,減少干預的隨意性,尤其要杜絕把政府精簡機構分流人員的負擔強加給事業單位。

3.實現投資主體多元化,產權多元化

目前國內事業單位的投資主體基本上都是國家,雖然有些「民辦非企業單位」業已出現,但是也根本沒有改變國家投資「辦事業」,「管事業」的壟斷局面,這種單一的公有制形式不僅導致國家對公共事業嚴重投入不足,而且也造成了所有權虛位,無人負責、治理不善、效益低下、缺乏制約、透明度低等弊端。因此,努須明確在公共財政條件下,事業單位靠國家舉辦、靠國家花錢的「一條腿」走路方式已經行不通了,應尋求資源配置與稍靂數被會佬;而且國有事業單位也不是公共產品和公共服務的唯一提供者,應逐步改革事般單位的所有制結構,實現投資主體的多元化。

以美國科技發展為例,政府、國會、企業、基金會和其他私人組織都作為科技發展的投資主體,不僅為科技發展提供廣泛的資金來源,而且可以減輕政府負掇。以此為鑒,我國事業興辦主體也應社會化、多元化。具體而言,就是要以社會效益為中心,建立國家、社會、個人共同創辦事業組織的投資體制,使得人力、物力資源配置社會化、市場化,從而保障事業組織的高效率。

但是事業組織滿足社會公共需要的服務有著程度的差異,所以在興辦事監緩織中政府旋給予引導,通過直接或者間接的經費供給方式保障多元投資機制的有效性。而且重點應放在純公益事業組織中,如基礎教育、基礎科研、公共衛生防疫、圖書館等,政府必須保證經費供給,並按一定比例增加投入,避免市場利益機制導致的投資不足和不利於擾下公共性質的背離;而對準公益經的事業組織,如高等教育、廣播電視等部門,因其所提供的服務介於個人和社會需要之聞,財政支出就應相對限制在一定範圍內,可以接市場需求向服務對像收取一定費用,從而減輕公共支出的負擔。就最為典型的科研組織而言,由於其職能已與市場接軌,那麼政府財政如果在人頭經費、稅收及補貼上繼續給予撥款和優惠,顯然與公共財政要求公共支出僅限於市場失靈的領域是不相符的。

事業單位法人與其他法人的區別

作為《民法通則》中規定的我國四種法人之一的事業單位法人,與其他三種法人組織相比,除了設立的目的不同之外,還有以下區別:

(一)獲取法人資格的注定程序和開展活動的憑證不同。國家機關法人依據《組織法》規定的機構設置程序經各級人民代表大會批准產生,履行職能時,不需證書類法人憑證;事業單位法人依據《事業單位登記管理暫行條例》及其他有關法律法規,經事業單位登記管理機關登記或備案,完成獲取法人資格的法定程序,開展活動時,需有《事業單位法人證書》作為法人身份的合法憑證;社團法人依據《社會團體登記管理條例》,經社會團體登記管理機關登記,完成獲取法人資格的法定程序,開展活動時,需有《社會團體法人證書》作為法人身份的合法憑證;企業法人依據《企業法人登記管理條例》和《公司法》等有關法律法規,經工商行政管理機關登記註冊,完成獲取法人資格的法定程序,開展活動時,需有工商行政管理機關頒發的《企業法人營業執照》,作為法人身份的合法憑證。

(二)活動領域不同。事業單位法人主要活動在科教文 衛等領域,為社會提供公益服務;企業法人主要活動在生產流通領域,為社會創造物質財富;機關法人的活動涉及社會的各個領域,以行政、法律、經濟等手段,對社會事務進行管理。

(三)產出不同。事業單位法人的產出,主要是科研成果、書籍報刊等精神產品和教書育人、救死扶傷等公益性服務行為;企業法人的產出.主要是各種物質產品和運輸、銷售、餐飲等經營性服務行為;機關法人的產出,主要是方針政策、法律法規、規章制度和各種行政管理行為。世界各國的法律體系不盡相同,但一般將法人分為公法人和私法人兩大類。凡依公法(如行政法)設立的法人稱為公法人,如國家機關等。凡依私法(如民法)設立組織起來的法人稱為私法人,它所追求的是私人的目的,這種目的主要是營利目的,也可以是公益目的。私法人又分為兩類,一類是社團法人,另一類是財團法人。社團法人是由社員(人)集合而成立的法人,是外國法人最主要的形式。它分成二種,一是營利社團法人,指以營利為目的的法人,如公司等;二是公益社團法人,指以公益為目的的法人,如政治、宗教、學術、技藝、社交等非經濟目的的法人。財團法人則是由捐助財產集合而成立,以公益為目的法人,如基金會、慈善團體等。相比較而言,我國的事業單位法人難以等同於國外上述法人中的哪一種,若從法人舉辦目的、舉辦主體、活動範圍等方面分析,事業單位法人類似於國外的公法人或公益社團法人。

參考文獻

↑ 1.0 1.1 任爾昕,閻薪宇.論事業單位法人治理結構的構建.甘肅政法學院.社會科學家2007年1期



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