政府融資平臺

商業金融 9547 391 2016-08-01

地方政府投融資平臺,是指各級地方政府成立的以融資為主要經營目的的公司,包括不同類型的城市建設投資、城建開發、城建資產公司等企業(事)業法人機構,主要以經營收入、公共設施收費和財政資金等作為還款來源。

基本信息

  • 中文名稱

    政府融資平臺

  • 還款來源

    經營收入、公共設施收費

  • 包    括

    城市建設投資、城建開發

  • 風    險

    四萬億的投資刺激

目錄
1​概述
2簡介
3由來
4處理辦法
5政策扶持

​概述

政府融資平臺的概念

由于地方政府融資平臺是中國特有的經濟現象,國外并沒有專門文獻對其研究。在國內的實踐上來看,雖然融資平臺的出現已有一段時間,但是對其定義并沒有統一,大致來說分為廣義和狹義兩種。

廣義的融資平臺概念包括地方政府組建的各種不同類型的投融資公司,如城市建設投資公司、城建開發公司、城建資產經營公司等。

狹義的融資平臺:是指由各級政府出資設立,通過劃撥土地、股權、規費、債券、稅費返還等資產(其中主要是通過劃撥土地),組建成一個資產和現金流均可達到融資標準的地方國有企業或企業集團,這些地方國有企業或企業集團實際上由政府控制,具體形式可以是城市建設投資類公司、交通運輸投資類公司、國有資產管理公司、各類開發區(園區)投資類公司和土地儲備類公司等。若公司資不抵債可以用地方財政的變相擔保或由地方人大出具安慰函作為還款承諾,以實現平臺的對外融資。所融資金主要投入到市政基礎設施建設及公用事業等領域。

根據《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》(2010年19號文),地方政府融資平臺公司指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立,承擔政府投資項目融資功能,并擁有獨立法人資格的經濟實體。清理后的地方政府融資平臺大體可以分為兩大類:(1)承擔公益性項目投資、融資、建設、運營業務的融資平臺公司;(2)承擔非公益性項目融資任務的融資平臺公司。

政府融資平臺的分類

政府融資平臺分為以下幾類:一是單一融資平臺,負責公益性和基礎性項目融資、資金撥付及還本付息,不參與項目建設和運營,如合肥市建設投資控股(集團)有限公司;二是公益性投融資平臺,負責公益性項目融資、建設、運營及還本付息;三是經營性投融資平臺,負責基礎性項目融資、建設、運營及還本付息,并可能進行其它經營性項目投資和金融投資;四是綜合性投融資平臺,兼具公益性和經營性平臺的特點,如吉林省投資(集團)有限公司;五是轉貸平臺,負責將貸款轉貸給政府,自身不承擔還款責任,如安徽省信用擔保集團。政府融資平臺重點將融入的資金投入市政建設、公用事業等項目之中。盡管如此,審計、財政、銀監系統目前對政府融資平臺定義并沒有統一的統計口徑。在實際工作中,銀行根據自身情況作出決定,有的將投向市政、園區、土地儲備類平臺貸款劃為政府融資平臺貸款,有的也將投向交通、鐵路等投放主體的貸款認定為政府融資平臺貸款。

另外,人民銀行分類:政府投融資平臺的類型主要為:(1)各類開發區、園區投融資平臺;(2)國有資產管理公司;(3)土地儲備中心類公司;(4)城市投資建設公司;(5)財政部門設立的稅費中心;(6)交通運輸類政府投融資平臺;(7)其它類型。

按還款來源劃分:第一類以財政資金為主要還款來源,第二類以自有現金流為主要還款來源。前者主要在公益性質較強的領域從事投資建設,項目自身缺乏現金流(如城市公交、市政建設、環境保護等),或雖具有一定現金流,但資金需要通過財政實行收支兩條線管理的領域(如交通廳、開發區、土地儲備中心等)。第二類平臺客戶的投資活動多形成經營性資產,項目運營市場化程度較高且具有相對充裕的自有現金流,如電力、公路、鐵路、自來水、燃氣、污水處理等。

政府融資平臺的特點

政府融資平臺通過向銀行舉借貸款、發行企業債券和票據等方式為地方政府籌集資金,其主要特點以下:

一是地方政府投融資平臺是財政等部門管理的政府專門投融資管理機構,具有獨立法人地位。盡管政府投融資平臺是按照《公司法》組建的,但性質屬于財政投融資范疇,承擔為地方政府籌集建設資金的任務。

二是地方政府投融資平臺不以營利為目的和以增加財政收入為標準,主要為了執行政府宏觀經濟社會政策。其非營利性全面體現在融資項目管理的各個環節和各個方面。政府投融資所選擇項目,主要集中在對城市建設和發展具有重要影響的基礎設施建設項目,如軌道交通、大型橋梁、地下供水管道網絡改造、防洪設施等,這些項目在一定時期內往往構成地方經濟社會發展的瓶頸,并不是因為這些項目具有較高的盈利能力。

三是政府投融資平臺的業務活動,既是公共財政的范疇,也具有政策性金融的性質。政府投融資平臺舉借的銀行貸款、發行的企業債券和票據,是政府按照信用原則籌集和運用資金,也要遵循信用活動的一般準則,即有借有還,償本付息。這些投融資活動主要為了實現政府宏觀經濟社會目標,因而構成國家政策性金融的重要組成部分。

四是政府投融資活動是公共財政體系的有機補充,是公共財政不可或缺的政策工具。在政府投融資過程中,常用的政策工具有:發行市政債券、舉借貸款、財政投資、財政貸款等。這些政策工具在公共財政體系中都有獨特的功能。

政府融資平臺的作用

地方政府融資平臺是中國經濟發展特定階段的產物,是普遍存在的事物。地方政府融資平臺是指地方政府及其部門、機構通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立,承擔政府投資項目融資功能,并擁有獨立法人資格的經濟實體。地方政府融資平臺的基本功能是:以政府信用為支撐,以實施政府政策為目標,直接或間接地有償籌集資金,將資金投向急需發展的領域、行業和項目等。《2015年中國政府融資平臺運作模式與風險管控研究報告》顯示,地方政府融資平臺的作用有以下幾點:

1、地方政府融資平臺可以較有效地配置資源,促進經濟增長

一方面,政府利用其信用平臺,提高政府資源的整合和利用效率;另一方面,在競爭日趨激烈和貸款風險較大的背景下,銀行也愿意貸款給具有政府背景的投融資平臺公司,以降低金融風險。近年來,中國經濟增長率之所以保持較高水平,地方投融資平臺公司功不可沒。由于中國東、中、西部經濟發展不平衡,東部產業要轉型升級,中、西部渴望承接東部產業轉移,投融資平臺公司對交通和城建的巨量資金投入,有力地促進了中國的產業轉移,有利于中國經濟的均衡發展。

2、地方政府融資平臺大大加快了城鎮化進程

投融資平臺公司所籌集的資金,大部分用于城鎮公共基礎設施建設。可以肯定地說,沒有地方投融資平臺公司,就沒有這些年來中國城市面貌的日新月異。城鎮化的大發展,為地方經濟發展提供了長期堅實的基礎,為工業化創造了需求源泉,也為農村人口向城鎮轉移拓展了空間。

3、地方政府投融資平臺公司促進了民生改善

依托投融資平臺公司,地方政府籌集了大量的資金,其中的相當部分投入了廉租房、公租房、棚戶區改造等保障性住房項目,一部分資金投入了公立醫院設施、教育基礎設施、文化體育基礎設施和水利基礎設施建設,還有一部分資金投入了污水處理廠及管網、垃圾焚燒廠(填埋場)、水環境治理工程建設等。這些項目的建設和投入使用,有效地改善了民生,受到了人民群眾的歡迎。

4、地方政府投融資平臺公司還有利于拉動民間投資

地方政府投融資平臺公司是政府性企業,具有法人資格,可以通過發行信托資金計劃和公司債券、聯合投資等方式吸引民間資本進入,充分發揮民間資本支持基礎設施建設和民生工程建設的作用,實現短期政策調控與利用民間資本長期機制的較好結合。

簡介

政府融資平臺項目由各地政府推出后,因其還款來源的特殊性,其中隱含的風險正在不斷受到市場質疑。經歷了2009年的信貸大潮和四萬億的投資刺激,融資平臺的融資規模出現了比較快、比較高的增長。如果不能夠正確地處理的話,就會帶來潛在的財政風險或者說金融的風險。

地方融資平臺問題的根本還在于地方的財力和事權不相匹配,治本之道在于合理分配中央和地方的事權。分稅制改革之后,財政收入逐漸向中央集中,地方財政收入在總收入中的比重逐漸下降;而事權即支出責任卻逐漸下放。在財權上收、事權下放的情況下,地方支出責任和支出能力之間存在巨大的缺口,很多地方的財政變成了吃飯財政,僅僅夠發放公職人員的工資,而基本的公共服務都無法提供,更不用說基本建設了。

由于作為投融資平臺的這些地方公司具有的特殊政府背景,一方面使其比較容易獲得銀行貸款和發行城投債,但另一方面,相當一部分城投公司具有政府擔保性質,實質上成為了地方政府的隱形財政債務。

地方政府融資平臺的融資,在一定程度上也和我們國家城鎮化的進程有關,也就是說有一部分地方融資平臺的融資是用于了城市基礎設施、城市公用設施、住房和環境等方面。但也有一部分值得關注,主要分為兩類:一類是以土地為抵押的借款,因為在土地價值的上升階段,有可能會出現高估,而未來當土地的價值下降的話,就可能使得對貸款的判斷出現差別。另外一類就是由城市政府進行綜合還款的,也就是項目本身不具備充分的還款能力,主要依靠綜合效益來還款的,這里面蘊含著城市政府以及財政性的風險。

對于這個問題,中央政府已經給予了高度重視。2010年1月19日,在國務院第四次全體會議上,國務院總理溫家寶公開提出盡快制定規范地方融資平臺的措施,防范潛在財政風險列入2010年宏觀政策重點的工作。

由來

1994年分稅制度的改革,一方面,客觀上加強了中央政府的財力,削弱了地方政府的財力,而轉移、支付制度又不完善,這也直接影響了地方政府的財力;另一方面,地方政府又要承擔大量的公共事務支出。

在這種情況下,導致了地方政府負債機制轉換和體制改革的相對滯后,再加上地方可用財力不足產生的壓力,使預算法禁止地方財政負債的明規則,被事實上的普遍負債這一潛規則強制替代,也催生了許多地方領導干部扭曲的負債觀,即借債不怕還錢、自己借別人還、不還錢還能借到錢的錯誤邏輯,進一步助長了地方政府的盲目舉債,從而在地方上催生了前人借錢、后人還債的奇怪現象,對于地方政府官員而言,誰借的越多,誰在任期內的政績就越大,這種機制也讓地方政府官員存在強烈的借債動力。

處理辦法

現在,財政部和人民銀行正在牽頭對這方面的情況進行調查研究,正確地處理好融資平臺的問題。

第一,保持合理的投資規模,合理地安排政府的投資。溫家寶總理在政府工作報告中已經明確地提出,要進一步優化投資結構,要控制新開工的項目,要把政府投資的重點放在在建的項目、續建的項目、收尾的項目,也就是說,保持投資的合理規模,而不要超出自己的承受能力,盲目地擴大投資。這樣就可以減輕地方投資的壓力,或者說籌措資金的壓力,以減少融資平臺的融資規模。

第二,要規范融資的行為,要堅持量力而行。根據各個地方自身的經濟發展狀況,以及財政收入的狀況,來合理確定自己的融資規模,不要無限的擴大,不要盲目地追求融資,要進一步進行規范管理,財政部正在牽頭研究具體的措施。

第三,要加強監管。要嚴格地按照中央的財稅政策、金融政策、產業政策、投資政策確定各個地方可能產生的投資的需要,以及對資金需求。財稅政策、金融政策提出了一些限制,譬如說對兩高一資的一些產能,對于一些已經過剩的產能,就應該嚴格地控制它的融資。對于一些新開的項目,要進行嚴格的審查。通過加強監管,控制它的融資規模,這樣以消除潛在的財政風險和金融風險。

政策扶持

2015年5月15日,國務院辦公廳發布了國辦發【2015】40號文《國務院辦公廳轉發財政部人民銀行銀監會關于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續融資問題意見的通知》(簡稱40號文)。該文件對銀行業金融機構支持地方政府融資平臺在建項目作出了系統要求。要求銀行業金融機構要在全面把控風險前提下,不得盲目抽貸、壓貸、停貸。40號文的出臺,對于地方政府融資平臺存續債務而言,其風險將得到較大程度的釋放,銀行業金融機構應當積極當前地方政府融資平臺融資環境的變化。[1]

中經未來產業研究院發布的《2016年中國政府融資平臺運作模式與風險管控研究報告》顯示,長期以來,投資是拉動中國經濟增長的主要動力,以地方政府融資平臺為主要主體的基礎設施建設投資是其中主要組成部分。2015年以來,CPI持續處于2%以下低位,通縮壓力劇增;經濟萎靡之下社會融資不暢,前四個月新增社會融資總額56571億元,同比下降了20.66%;2015年第一季度,GDP增速為7%,創歷史新低,雖經2014年11月以來多次降息降準等貨幣政策調劑,經濟增長依然乏力,自2014年以來國民經濟發展保增長壓力持續增加。而另一方面,實體經濟產能結構調整壓力依然巨大,在基礎設施建設投資需求依舊旺盛的背景下,保障和促進基礎設施建設投資,成為拉動國民經濟增長的主要動力。