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國際貧困標準法

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國際貧困標準(International Poverty Line Standard)

目錄

  • 1 什麼是國際貧困標準
  • 2 國際貧困標準的由來和發展
  • 3 國際貧困標準的優點
  • 4 關於國際貧困標準的爭議
  • 5 參考文獻

什麼是國際貧困標準

  國際貧困標準(International Poverty Line Standard)實際上是一種收入比例法。它顯然是以相對貧困的概念作為自己的理論基礎的。經濟合作與發展組織在1976年組織了對其成員國的一次大規模調查後提出了一個貧困標準,即以一個國家或地區社會中位收入或平均收入的50%作為這個國家或地區的貧困線,這就是後來被廣泛運用的國際貧困標準。

  國際貧困標準簡單明瞭,容易操作,其優點是明顯的。但是,其收入比例數50%這個確定值是經濟合作與發展組織以其成員國(都是西方發達國家)的社會救助標準為基礎計算出來的,它能否名副其實地在全世界通行,尤其是能否符合第三世界(譬如中國)的實際情況,顯然還有疑問。因此,我們的討論仍然要從它的來龍去脈開始。

國際貧困標準的由來和發展

  提出國際貧困標準的初衷是要使社會救助制度乃至社會保障制度的發展符合60年代以來世界經濟發展迅速國際化的大趨勢。湯森指出:“經濟

的急劇國際化已經使得在各民族國家之間將他們確定基本收入需求的方法論和實踐以及實際上向貧困者支付的津貼比率作一比較變得更加重要,同時也提出了一個極為重要的問題,即將‘第一世界’和‘第三世界’貧困的定義統一起來。這種統一的二元進程(在富國之間和在富國與窮國之間)可以說僅僅在最近才開始,它對長期以來已經確立的各民族國家貧困標準不一的觀點,並且也對今後科學地確定社會需求是意義深遠的。”

  正是受到上述發展趨勢的影響,為了便於進行國際比較,在70年代中期,經濟合作與發展組織對其成員國的社會救助標準作了一次調查。調查結果發現大多數成員國的個人社會救助標準大約相當於個人社會中位收入的三分之二,於是提出以此作為制訂貧困線的基礎。並據此推算出二口之家(一對夫婦)的社會救助的標準相當於個人社會中位收入。

  1979年,貝克曼參考上述數據,計算出一整套系統的國際貧困標準。他以英國政府的社會救助量度表為基礎,為不同人口規模的家庭制定出不同的貧困標準,即單身救助對象的貧困標準相當於個人社會中位收入的50%,二口之家的貧困標準相當於個人社會中位收入或二口之家的社會中位收入的50%,三口之家的貧困標準相當於三口之家或三口之家的社會中位收入的50%,以此類推。

  國際貧困標準問世之後,主要是用作國際比較。奧本海默在《貧困真相》一書中論及歐洲的貧困時,就談到:“歐共體中央統計局於1985年進行的最新調查公佈了歐共體各國的貧困比率的比較。它採用了兩種方法來度量貧困:第一種方法使用了國別貧困線,即按照各成員國現行的生活標準來度量貧困;第二種方法使用了歐共體通用的貧困線。”用兩種不同的方法得到的統計結果有著極大的差別。

  若用第一種方法,即用歐洲各國本國的貧困線來考察貧困比率,貧困線被界定為本國平均家庭消費支出的50%,並根據家庭規模進行調整,這樣得出的結論是:“在1985年:葡萄牙的貧困比率情況最糟——它的人口將近三分之一生活在貧困之中。隨後是愛爾蘭、西班牙和希臘,它們的貧困人口在18.4%到19.5%之間。。英國在較為富裕的國家中貧困比率是最高的,達18.2%。法國和義大利的貧困人口在15%左右。比利時、丹麥、德國和荷蘭的貧困比率最低——大約占人口的6%到11%之間。”

  若用第二種方法,即用歐洲共同體通用的貧困線來考察貧困比率,貧困線被界定為歐共體的平均家庭消費支出的50%,並根據家庭規模進行調整,這樣得出的結論是:“1985年,歐共體邊緣的國家貧困比率最高:葡萄牙有69.5%的人陷於貧困,西班牙是32.4%,愛爾蘭是25.6%,希臘是20.9%。在歐共體中央和北面的國家貧困比率最低:比利時、丹麥、荷蘭和德國都在1%到7%之間。”“儘管英國相對比較富裕,但比起它的歐洲伙伴來,貧困比率令人震驚地高出許多。在歐共體中它的貧困比率之高排在第五位(15.8%)。”

  在歐洲,由於馬斯特裡克特條約的簽訂,歐洲聯盟和歐洲統一市場已經提上了正式的議事日程。為了造就統一的歐洲勞動市場,歐洲聯盟傾向於將其成員國的社會保障標準也統一起來,貧困線自然是其中的重要內容。奧本海默寫到:“統一的歐洲市場的發展將帶來經濟和社會的重大變化,這些變化又將導致共同體內出現新的貧困和不公平的問題。按照這種劇烈變化的眼光來看問題,為了估計我們和我們的歐洲伙伴究竟有多少共同的感受和不同的趨向,並測定在我們的社會中歐洲自由市場的影響究竟有多大,考慮與左鄰右居有關的貧困問題甚至變得更重要了。”“與統一市場的發展相聯繫,嘗試使各成員國之間更為一致,現在開始考慮使用一個歐共體通用的貧困定義是適時的。”

  同時,從70年代中期以來,在歐洲,人們對貧困的看法發生了變化。奧本海默指出:1989年歐洲共同體進行的一次調查發現,人們更有可能將貧困解釋為社會不公平的結果,而不是懶惰或喪失意志力的結果。與1976年的一個類似的調查相比較,這是一個實質性的變化。變化尤其在那些有著很強烈的信念認為懶惰導致貧困的國家表現得很明顯。

  譬如在英國,1976年40%的被調查者認為貧困是由於懶惰,但1989年只有18%的人這樣認為。在愛爾蘭和盧森堡,1976年有30%和31%的人認為貧困是由於懶惰,但1989年只有14%和25%的人這樣認為。這種觀念上的變化,使這種建立在相對貧困概念基礎上的測量貧困線的方法得以走向實際運用。

  事實上,歐洲共同體也正在為統一歐洲的貧困線作出努力,這在歐洲反貧困計劃中就有體現。正如阿特金森所說:“在這個計劃的評價部分,委員會將界定貧困的標準具體落實到每一個成員國的成人可自由使用的平均收入的50%。《歐洲統計》發表的官方統計資料表明,以此為基礎,12個成員國對貧困的統計統一了口徑。”可以預見,在這樣的趨勢下,在歐洲,一個名副其實的國際貧困標準超越研究的範圍而走向實際運用將在不久的未來成為可能。

國際貧困標準的優點

  如前所述,國際貧困標準的優點是顯而易見的:

  ㈠.國際貧困標準簡單明瞭容易操作

  國際貧困標準不需要進行特別的調查,只要知道社會平均收入或社會中位收入,乘上50%,就可以求得貧困線。因此,也可以減少行政費用。

  莫泰基在《香港貧窮和社會保障》一書中用國際貧困標準計算香港的公共援助標準。據1991年香港人口普查提供的數字,家庭規模的中位數是3.4人,以家庭為單位計算的月收入中位數是9964元,先以上述2個中位數計算平均收入,即:9964÷3.4=2930(元)

  再將這個平均數乘以3,就約等於三口之家的收入中位數:2930×3=8792(元)

  最後,將三口之家的收入中位數乘以50%,即得三口之家的貧困線:8792×50%=4396(元)

  ㈡.國際貧困標準可以用作比較

  當我們將國際貧困標準視為一種收入比例法時,它常常被用於縱向的和橫向的比較。而且通過這種比較可以使我們知道與世界上其他國家在社會救助標準方面的差距。

  橫向比較,尤其是跨國比較,在西方發達國家的貧困研究中是屢見不鮮的。前文提到的奧本海默所作的跨國比較就是一個例證。類似的方法還常常用於在一國之??內按時間順序作縱向比較。阿特金森在《法定貧困線的設立和經濟政策》一文中提及美國的法定貧困線的修訂與調整。法定的調整方法是與消費者物價指數保持一致,這意味著在中位收入增加時,貧困線與中位收入的比率下降。1963年,四口之家的貧困線是家庭中位收入的50.1%——這基本上也相當於歐洲人的平均收入的一半——到1973年,它已經下降到37.7%。此後,相對來說變動較小。

  亞洲國家的作者也會作類似的比較,譬如在臺灣林萬億、孫健忠的著作中,都提到臺灣省和臺北、高雄等市以前一年的政府公佈之每人每月家庭平均所得的30—40%來擬定救助標準,結論是金額太低。香港的莫泰基也曾用類似的方法進行縱向比較:“七十年代的香港公援金額占中位工資平均是25.9%,但在整個八十年代,該百分比一直下降,時至1992年4月,已下降至12.8%,剛巧下跌了五成。”

  ㈢.國際貧困標準可以使受助者分享經濟、社會發展的成果

  國際貧困標準可以使受助者得到的救助金額與社會上大多數人的收入同步增長,分享經濟、社會發展的成果。

  莫泰基指出:採用相對性的國際貧困標準,可以保證受益人的起碼生活,而不規限其生活方式,既可以分享社會經濟發展的成果,也易於理解和接受,併在學術上和政策上,符合國際標準。他還說:國際貧困標準“最大的優點是:它的理念和計算不但符合相對性的貧困定義,同時在政策上又可以證實貧困是可以消除的;只要提供足夠就業機會和職業訓練,來保證赤貧人士的入息,便可使該社會的市民不會生活於貧困線之下。”

關於國際貧困標準的爭議

  國際貧困標準雖然為一部分學者所推崇,但也為一部分學者所詰難,這就不免引出一番爭議:

  ㈠.國際貧困標準並不名附其實

  最初是經濟合作與發展組織依據其成員國的社會救助標準提出來的。後來,貝克曼在此基礎上又參考英國政府的社會救助量度表,為不同人口規模的家庭制定出一整套的貧困標準。實際上這就犯了湯森(1993)、阿爾柯克等學者一再指出的以現行救助標準取代貧困線的同義反覆的邏輯錯誤。因為,經濟合作與發展組織和貝克曼所依據的各國的救助標準,尤其是英國的救助標準,本身的準確性是一貫受到質疑的。

  ㈡.固定的收入比例是不可取的

  與上一個問題相聯繫,國際貧困標準提出的“占社會中位收入或平均收入50%”的定值是否能在國際上通用,也是值得懷疑的。事實上,有許多國家和地區的貧困線都只占本國或本地社會中位收入或平均收入的30—40%,如美國、日本、加拿大、臺灣,等等。

  ㈢.隨意的收入比例更不可取

  用沒有經過仔細調查的任何收入比例來作為一個國家或地區的貧困線,都是不合適的。林萬億指出:臺灣貧困線的制定,臺灣省與高雄市均以前一年政府公佈之家庭每人平均所得三分之一範圍內計算,臺北市以前一年家庭平均經常性支出只百分之四十範圍內計算,但它們都不能達到維持最低生計所需的標準。因此,就失去了制訂貧困線是為了便利社會救助政策的實施併進一步消除貧困的原意。

參考文獻

  • 唐鈞.《中國城市居民貧困線研究》.第七章 常用方法之四:國際貧困線標準.上海社會科學院出版社.1998年