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地方政府公司化

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目錄

  • 1 什麼是地方政府公司化
  • 2 地方政府公司化的行為特征[2]
  • 3 地方政府公司化的政治前提[2]
  • 4 地方政府公司化傾向形成的原因
  • 5 財政分權體制與地方政府公司化[3]
  • 6 地方政府公司化的社會後果[2]
  • 7 參考文獻

什麼是地方政府公司化

  地方政府公司化大致可以表述為:地方政府在自己所轄的行政區域內,以追求自身利益最大化為目標,以對各種行政資源的控制和支配為資本,以商業行為和超經濟強制為背景的市場交易為經營手段,以獲取民眾廉價勞動力的使用為用工和人事管理策略,以偽公共利益最大化的所謂“經營城市”為理念,以官員老闆化為從政之道,圍繞著“政績”和升遷而形成的一整套類似於公司制的官場規則體系。[1]

  地方政府公司化,是美國學者研究中國問題的一個有見地的概括。改革以來的中國現代化,是地方政府導向的現代化,在社會資源缺位的情況下,地方政府成為拉動現代化的最大動力,這是中國的現實和國情。本應在經濟發展過程中做守夜人的政府,一躍變成了主角,政府的利益跟經濟活動有著直接的相關性,其行為,動機,都具有公司的特征。在美國學者筆下,中國地方政府的公司化,是一個值得肯定具有正麵價值的特色,它是中國經濟快速發展的最重要因素之一。當然,無可否認,在中國現代化的起步階段,地方政府的公司化,使得政府對經濟發展有了來自自身的衝動,極大地促進了現代化的啟動和最初的發展。儘管如此,很顯然,如果地方政府沿著這種公司化的軌道再走下去,恐怕對市場經濟

的進一步發展,將會弊多利少,甚至會導致致命的傷害。

地方政府公司化的行為特征[2]

  最直觀地看,地方政府的公司化,其具體表現可以見諸地方政府的日常工作:以招商引資為首要工作,以追求財政收入增加為最高動力。在地方政府領導人的話語中,充滿了“土地低價”、“稅收優惠”、“勞動力便宜”等宣言和許諾。投資者成為政府的最高客戶,公眾的要求則被忽略。在工商企業與本地民眾發生衝突的時候,地方政府往往不惜違法來保護工商企業。在有些地方的公路兩側,我們可以找到諸如“誰和招商引資過不去,就是和全縣人民過不去”之類堂而皇之的大標語。

  地方政府的公司化不僅反映了其行為邏輯,也揭示了其背後的激勵機制。這一激勵機制起作用,與地方政府碎片化的權力結構、運動化的行動方式聯繫在一起。這些屬性相互強化,共同塑造出當下的中國地方政府形態。

  地方政府的碎片化表現為三個層面的特點:第一是“價值”的碎片化,下級對於上級的服從往往只是象徵性的。對於上級的許多部署精神,下級往往從思想上就不認同,只是表現出錶面上的認同或者順從。第二是“體制”的碎片化,不同層級政府之間、不同政府部門之間,根據各自需要執行上級部署。因此出現眾多的“文件打架”、執行文件的人員打架。這樣,看上去一呼百應的政府體制其實蘊涵著內在的割裂。第三是“職能

”的碎片化。職能部門缺乏整合,政策過程相互脫節。政府運行的重要機制演變為非正式規則主導下的“個人運作”,或者說政府部門的運行已經被植根於政府內部的人際關係結構中。討價還價成為政府部門工作的重要方式,不僅存在於政策制定過程中,也存在於政策執行過程中。不同政策相互間不銜接,政府權力往往被用於謀取私利,而且許多私利介於合法與非法之間的灰色地帶。在這樣的政府運行過程中,正式的制度規範往往成為擺設,難以建立有效的法律框架,無法形成共同的價值和公認的程式。

  價值的分歧和體制的割裂已成為地方政府運行中的突出特點。這種割裂體現在政府的行為模式中,通過發動“運動”的方式來處理例行的日常工作任務。常規(routine)的行政管理和公共服務被動員式的運動化的工作機制所取代。運動化的運作機制,表現為行政主體為了某一特定目標,在短期內最大限度地動用行政管理資源,集中人力、物力和財力,採取疾風驟雨般的方式執法。政府運行以“運動”為重要特征,但這種運動並不是民間社會力量自動生成的“社會運動”,而是政府通過行政力量來推動營造的“政府運動”。從政府運動的發生過程來看,基本上都是領導要求部署啟動,檢查考核評比開路,宣傳發動的時候轟轟烈烈,檢查驗收浩浩蕩蕩。運動的結果,基本上都是錶面上皆大歡喜,總結起來成果纍纍,非常成功,上級領導抓得對,下級領導做得好。但是在實際工作中,或者是形式主義

成風,用“文件落實文件”、“會議落實會議”,或者是強迫命令造成種種後遺症,如現在的巨量鄉村債務有相當部分就是這些運動的“豐碩成果”。

  地方政府的公司化激勵機制、碎片化權力結構、運動化行為模式,揭示了當下地方政府運行的內在機制。這三個因素相互影響和相互強化,成為改革難以撼動的體制癥結。

地方政府公司化的政治前提[2]

  不論國外的研究還是國內的研究,都註意到,中國這三十多年的巨大發展,是在沒有根本改變既有黨政組織體制的條件下實現的。也就是說,既有的黨政體制,不僅支撐了過去的計劃經濟,也支撐了現在的市場經濟。這裡所說的沒有改變,是指沒有根本性改變。那麼,沒有改變的是哪些東西?我們認為,這些沒有改變的東西,正是地方政府公司化的政治前提,或者說政治的保證。

  中央集權或稱上級集權。改革以來,中央與地方的關係,包括地方不同層級政府間的關係,發生了若幹變化,特別是分稅制的實行,使得政府間的財政關係有了巨大不同,從中衍生出地方政府新的行為特征,以及不同層級政府間新的互動模式。進入新世紀以後,在地方層面,近些年出台了省財政“省直管縣”政策,行政管理層面實行“擴權強縣”政策,還有基層的“鄉財縣管”政策,都對中央與地方關係產生了很大影響。但是,從政府經濟

活動的角度來看,中央集權包括上級集權的基本體制格局並沒有改變。不論是投資決策,還是具體的轉移支付制度,依然是以權力向上集中為基本特征。不僅如此,近些年這種集權模式在若幹方面甚至更加嚴重。從政治的角度看,這種上級集權基本格局沒有動搖,近幾年在一些地方甚至出現了明顯的強化。主要表現是,上級仍然是下級政府權力的基本來源。雖然,這些年在地方黨委和政府的選舉有所展開,但是,與此同時,出現了一些上級在強化集權中新的怪異現象,如在換屆選舉中,上級提出明確要求,黨組織推薦的候選人要保證當選、出現組織推薦候選落選情況要追究黨委書記責任,同時,還以各種形式嚴格禁止競爭性選舉活動。這樣做的結果,實際上使得上級的任命權更加集中。在縣的層面,過去縣委書記的任命基本上都由市委地委直接決定,現在則因為強調縣委書記的重要性而由省委決定。這種高度集中的中央權力即上級權力,使得政府的發展主義傾向不斷強化。

  個人集權。在地方主要表現為黨政主要領導人專權,在部門則表現為部門領導人專權,其集中表現則是黨委書記的高度專權。從政府預算的決定和執行來看,雖然已經有了部門預算的制度設計和相關規範,民意機構在預算中的作用也有法律要求,但是,黨政領導者的意志

實際上仍然起決定性作用。建設項目的安排、預算資金的分配,最重要的決策環節還掌握在領導者手裡。因此,經常出現一定地方的城市建設規劃、產業發展安排隨著領導人的變動而變動的情況。從工業項目建設、徵地拆遷來看,中央雖然出台了一些規範規章,但是,這些規範作用往往是紙面上的,領導個人的決策往往可以抵消這些文本的規範要求,所以,項目招投標過程的腐敗、徵地拆遷過程中的腐敗未見其少,反而增多。在官員的管理上,一方面中央政府和各地都在規範選人用人程式,高調推行公開選拔、民主測評、民主投票、全委會票決等制度規範,或者說,如果從文本規定來看,用人方面的程式性要求越來越多,對於所謂黨委一把手在用人上的權力限制越來越多,但是,另一方面,人事任免中的領導個人說了算現象仍然非常嚴重,跑官要官、買官賣官的現象越來越普遍。甚至說,官員提拔中的種種腐敗現象在中央高度重視解決的過程中愈演愈烈。這其中的問題,就說明領導人個人專權在現行體制中並沒有有效緩解,更沒有解決。也就是說,這個集權體制的核心內容依然有效運行。

  黨的集權即黨政不分。從機構改革歷程來看,如果把黨的機構和政府機構分開考察,一個重要特點是,在歷次機構改革中,黨的機構改革的力度是很微弱的,黨委機構的膨脹臃腫本身遠遠超過政府部門。從黨政職能分開來看,1987年中共十三大明確提出黨政分開,在當時有一些實質上的舉措。雖然黨的高層從來沒有公開否定十三大提出的改革方向,但是實際上,黨政分開的進程後來出現了明顯逆轉。從現在狀況來看,應該說黨的部門不僅機構更加臃腫龐大,而且權力更加寬泛集中。在地方工作中,黨委和政府越加渾然一體。一些政府的日常性工作,往往出於增加力度的需要,讓黨委部門直接出面指揮。比如市委部署綠化工作,但是因為分管副市長權力不夠,市委書記會直接安排組織部長分工去抓,組織部長不僅直接領導副市長,也直接指揮有關局委辦。還有的地方縣裡重視發展畜牧業

,要大力發展奶牛,副縣長不得力,則直接由紀檢委書記來分工領導。在地方考察中可以發現,黨委部門近些年越來越多地介入政府日常事務,甚至直接包辦。在核心權力機關層面,黨委書記兼任人大常委會主任的現象很普遍,使得人大本來就有限的監督作用更加難以張揚。黨委與政府、人大等機構的權責界定沒有制度化機制來保證,甚至說分工分權越來越模糊,使得黨委部門越來越凌駕政府部門,使得地方政府的公司化運行獲得了權力結構上的支撐。

地方政府公司化傾向形成的原因

  1、過度市場化生養出的怪胎

  地方政府公司化傾向的形成,有一個逐步演變的過程,是伴隨著體制轉軌和社會轉型而出現的現象。在改革開放前的計劃經濟時期,雖然也存在著地方政府的局部利益和形形色色的地方主義,但在中央權威和高度集中統一管制制度的約束下,地方政府只能是國家機器上的一個零部件,難以形成類似於公司那樣的以贏利為目的的經濟實體。改革開放後,隨著商品經濟的興起和市場化改革的推進,商品意識逐步深入人心,各種商品交易活動迅速擴展開來。這種市場取向的改革其主流是應當充分肯定的,但也一度出現了全民經商、軍隊搞贏利性的生產經營、包括公檢法在內的黨政機關經商辦企業的局面,“官倒”曾經盛行一時。後來人們發現這樣做並不是發展市場經濟的正道,經過中央政府的明令整頓和禁止,才使黨政機關退出了這類商業性經營活動。這種清理在一定程度上凈化了市場環境,規範了市場秩序,但並沒有完全斬斷政府機關伸向市場的手。政府機關從先前小打小鬧的商業行為中償到了甜頭,因為懾於輿論和制度的壓力,已經不能把這種赤裸裸的交易再進行下去。而謀求自身利益的衝動又不能就此罷手,這就需要尋找一種與自己身份和職能較相吻合的方式和途徑,把贏利性的商業活動做得更巧妙些,在形式上更符合公權力的運行規則,既賺了錢,彰顯了政績,又不至於引起公眾的強烈不滿。這樣的游戲規則終於被髮明出來,其關鍵詞有這樣幾個:經營城市、推向市場、拆遷改造。

  所謂經營城市,就是地方政府把城市當做一種綜合性的、多元化的、龐大的特殊資產或經濟實體加以經營,在這種經營中實現價值增值,在有限增進社會福利的同時實現政府自身收益最大化。所謂“推向市場”,就是把一些本來應該由政府辦的公益性事業,如學校、醫院、幼兒園、公共交通、公園等通過“改製”、出售等手段推向市場,自負盈虧,把內部負擔外部化,以逃避政府責任。所謂拆遷改造,不用多說,對其含義人們早已耳熟能詳,這就是向地要錢。地方政府的這三項重大“舉措”,其共同特點就是在“公共利益”、“地區發展”的堂皇招牌下,把政府參與的經商活動擴大到整個城市和地區的各個領域。它自己成了一個最大的大老闆。與先前的政府機關經商辦企業相比,過去是小範圍的單兵或游擊隊作戰,現在是大規模的兵團作戰了。之所以演變到這種地步,一個非常重要的原因就是在關於市場經濟的基本理念上發生了偏差,這就是“過度市場化”,把不該由市場做的事情交給了市場。地方政府這個“守夜人”變成了龐大的在市場上謀利的機器,沒有劃清自身與市場的合理邊界。因此,地方政府公司化傾向可以說是過度市場化生養出的怪胎。吳敬璉老先生批評的“壞的市場經濟”、“權貴資本主義”,其指向恐怕主要就在這裡。

  2、行政性壟斷的孿生兄弟

  地方政府公司化的一個重要特點,就是在很多領域有條件實行寡頭統治,即實行壟斷。壟斷是一種限制競爭的行為,可分為經濟性壟斷和行政性壟斷兩種。經濟性壟斷是由市場主體通過參與市場競爭,運用各種競爭策略與手段,獲取市場力量的集中與經濟能力的增長而形成的,它是競爭發展到一定階段的產物。它的存在具有一定合理性,只有當它濫用優勢地位限制競爭的正常進行時,法律才予以規制。而行政性壟斷則完全不同,它始終是行政機關或其授權的組織濫用行政權力,限制競爭的行為。主要表現為地區行政性市場壟斷、行政強制交易、行政部門干涉企業經營行為、行政性公司濫用優勢行為等。它們不屬於政府為維護社會經濟秩序而進行的正常經濟管理,也不屬於政府為實現對國民經濟的巨集觀調控而採取的產業政策、財政政策等經濟和社會政策。在行政性壟斷力量的庇護下,使落後和低效經濟活動大量存在,扭曲了市場競爭過程。中國的反壟斷,其重點應該是這種行政性的壟斷。

  行政性壟斷可以說早已存在。在計劃經濟時期,雖然不用“壟斷”這個詞,但大一統的國有經濟,無所不包的計劃體制,本身就具有強烈的行政壟斷色彩。向市場經濟轉軌後,行政權力始終沒有退出競爭性領域,只不過由直接實物控制轉到了金融、資本、資源、制度、規則等更多領域,在某些方面反而擴大了行政壟斷的範圍。地方政府公司化傾向的產生,光有市場化這個條件還不行,還必須有行政權力與市場的聯姻,即行政壟斷的存在為條件。因此,完全可以說地方政府公司化與行政壟斷是一對孿生兄弟。

  3、分權財稅體制倒逼出創收衝動

  地方政府公司化傾向的形成,與不合理的財稅體制有很大關係。1994年實行了分稅制,大量優質稅源集中到中央政府,解決了中央財政困難,中央財政的確富起來了,但地方財政的狀況卻不容樂觀。有人作了這樣形象的描述:“中央財政蒸蒸日上,省級財政穩穩噹噹,市級財政搖搖晃晃,縣級財政喊爹叫娘,鄉級財政集體逃荒”。然而,在財權上收的過程中,也同時出現了事權下移的情況。地方財政在全國財政收入中占30%左右,但必須承擔教育統籌等60%的公共產品開支。縣、鄉兩級政府一直要提供義務教育、區域內基礎設施建設、社會治安、環境保護、行政管理等多種地方性公共物品,還要在一定程度上支持地方經濟發展,而且縣、鄉兩級政府所要履行的事權,大多剛性強、欠賬多,所需支出基數大、增長也快,無法壓縮。比如,九年制義務教育、基礎設施建設。另外,省以下地方政府還要承擔一些沒有事前界定清楚的事權,比如社會保障,1994年推出分稅制時,該項事權沒有界定在多大程度上由省以下政府特別是縣級政府來承擔,現在實際上卻要求地方政府負責。由於事權與財權的不對稱,而中央對地方政府的稅收返還與轉移支付又十分有限,很多地方政府尤其是縣鄉這樣的基層政府財政狀況更為困難。於是,囊中羞澀的地方政府為了彌補收入不足,把手伸向了社會、伸向了企業、伸向了土地、伸向了公用事業。

  這種倒逼出來的牟利行為,其初衷不排除有解決公益事業難題的正當目的。但由於其手段和途徑的不正當性,正象法律上不會承認“毒樹之果”一樣,不能把它看作是政府的合理行為。況且一旦把魔鬼從籠子里放出來,就很難約束它的行為,公益和自肥的界限再也劃不清了。於是,在“公共利益”的名義下,大量侵害民眾利益的事情發生了。從這種分析中我們不難看出,地方政府公司化的產生,固然其內因難辭其咎,但也不能否認頭重腳輕的財稅制度是其形成的一個重要的外部條件。

  4、片面的績效考評引偏方向

  上級政府對下級政府片面的考評辦法,是導致地方政府公司化傾向產生的重要原因之一。在目前的層級架構體系下,地方政府及其組成人員尤其是主要官員的業績評價,起決定因素的力量主要來自上級機關和部門。只要能得到上級部門和首長的信任與肯定,認為你政績顯著,工作能力強,就意味著你的仕途前景向好。因此,上級用於考核下級的評價標準和指標體系,就成了下級的行動準則和奮鬥目標。這些年來,中央政府對地方實行財政包乾體制,超收多留,客觀上推動了地方政府經濟擴張的積極性。另一方面,人事體制中的考核也側重經濟增長的指標,GDP的增長速度與地方官員的晉升發生了更為直接的關聯。這都深刻影響了地方政府的行為取向。以經濟增長為中心的考評體系之所以片面,是因為它忽視了保護生態環境、發展社會事業、完善社會保障、維護社會穩定、縮小收入差距、提高自主創新能力等方面的內容。而這些內容正是各級政府必須履行的責任所在。把上述需要付出成本的負效益外部化,這也正好與地方政府公司化的內在邏輯是一致的。

  獎勵先進、懲罰後進是所有組織結構中重要的激勵手段,在公司的治理結構中,對績效和努力程度的評估效率是公司活力的保證。在政府這個層級結構中,為了使上述考評更有效率和約束力,也使用了類似於公司的考評方法。不過這種考評更多了一些“政治化”的色彩。一個目標一旦被“政治化”,就意味著不計成本、不惜代價也要全力以赴去完成。上級政府定的目標,下級政府為了表現自己的積極性,會層層加碼,在一個地區,把一切能夠動員的資源全部動員起來,投入到完成某項任務中去。在地方政府實現政治化目標的過程中,這種手段常常被運用到極端的地步。如果部下不能全力以赴地完成目標,除了會承受經濟上的處罰之外,其晉升之路也就是“政治生命”也會受到極大的影響。當前地方政府中盛行的“目標管理責任制”和“一票否決制”就是這種手段最主要的表現形式。將激勵手段極端化,一方面當然會造就上下同心的團結局面和令人驚訝的運作效率,另一方面也會製造出大量的浮誇風和隱瞞風。面對這樣的考評,對於地方政府來說,運用類似於“公司制”的工作方式加以應對,應該是一種相對來說成本較低,收益較大的選擇。

  

財政分權體制與地方政府公司化[3]

(一)財政分權體制強化了國家財政集權能力, 使財稅收入最大化成為了地方政府發展的最主要目標

  1994年的分稅制改革,通過規範中央與省一級的稅收分享制度,將向上分成的結構改革為更加現代化的體系,並從征收機構和稅種級次等方面明確了中央與地方的權責義務,改變了政府問財政關係。改革產生兩個效果:一是中央財力迅速擴大。相對規範的、正式的對中央政府有利的縱向不均衡財政系統和轉移支付系統取代了收入上繳制度,中央有了穩定的、可持續增長的稅收來源,中央收入下滑的勢頭得到遏制,其收入占政府總收入的份額也由1994年的32%迅速上升至2009年的60% ,大大強化了中央的再分配能力。二是基層政府財權與事權嚴重不配比,財政負擔加重。在我國,出於巨集觀調控等綜合政策的考慮,中央政府籌集的財政收入遠遠超過其支出需要:2003年中央政府獲得稅收總額的70%,但其直接支出僅占全國支出的30% l ;與此同時,提供公共服務的職責卻大多由地方政府負擔。

  對於更基層政府來說,基於省一級政府與省以下的地方政府之間也建立起稅收分享制度,即按照企業的歸屬地和稅種,將地方財政收入(包括國稅、地稅和財政部門征收的收入)分為縣級、市級和省級收入,省級尤其是市一級及市級以下的地方政府越來越演變為一個單獨的經濟實體:主要依靠本級財政收人支付地方政府在消費、投資領域的支出需要,其支出水平與本地區經濟發展及來自國稅、地稅和財政部門自身征收的各種收入具有非常強的依賴關係。在國外發達國家,由於轉移支付能夠彌補基本公共支出上的差距,地區經濟之間的差距一般不會反映在各地區最基本的公共支出上來;但在我國,由於轉移支付體制既不公平也缺乏透明性,經濟發展水平高、稅收徵管水平高的地區,地方政府的財政收入就富裕,反之,地方政府可能連工資等最基本的支出都難以保證;加之基層政府承擔了遠大於其財力的事權(如地方治安、穩定、經濟發展等多重職責),面臨的財政困難超乎想象。因此,為了獲得更多的財稅收入,地方政府都竭盡所能發展本地區經濟,以滿足本地區財政支出的需要。

  (二)追逐財政最大化,導致地方政府的“公司化”行為愈來愈明顯。

  所謂地方政府“公司化”,是對地方政府在市場條件下的行為和角色的形象化描述。在當前財稅體制下,地方政府(尤其是地、市以下的基層政府)財權與事權嚴重不匹配,財政收入往往入不敷出,難以應對繁重的管理事務;即使在相對發達的南方富裕省份,迫於自身投資、消費支出的需要,也將追求經濟增長,特別是將財政收入視為最高動力。在這種情況下,地方政府變成了與市場上其他公司一樣的單純追求經濟利益最大化的“政府公司”,GDP成為“公司”的營業額,財政收入成為“公司”的利潤,而地方政府領導則猶如董事長、總經理。當然,“公司化行為”並非一無是處,地方政府通過興辦工業、招商引資、城市建設等在GDP及財政收入增長方面展開了“發展競賽”,促進了與經濟相關的工作效率急升而官僚主義驟減(這和印度拖沓的辦事風格成鮮明的對比),在一定程度上促進了社會財富的快速增長,迅速提高了社會成員的福利水平,也是三十多年來我國GDP高速增長的重要源泉。

地方政府公司化的社會後果[2]

  對於地方政府公司化的影響,海外學者的討論往往集中在其對經濟發展的推動作用。此外,如果將其放到更廣泛的背景中,人們往往更多地註意到其積極意義。戴慕珍在其著述中,也討論了“地方性國家統合主義”對中國的政治前景所產生的更廣泛影響。她認為,“地方性國家統合主義”可以為中國提供有別於蘇東國家的私有化和制度崩潰的制度選擇,“一種相對來說無威脅的可供選擇的經濟制度,這種制度允許強有力的地方政府干預。共產黨官員不但能夠發揮政治作用,也能發揮領導經濟的作用。” 這也使得中國的地方官員一直願意進行經濟改革,不像蘇聯官員那樣反對經濟改革。因為實行經濟改革和追求發展“把握住了加強而非削弱地方官員權力的潛在力量”。她還認為,正是因為“地方性國家統合主義”帶來的地方經濟發展和地方財政收入增加,使得政府可以通過不同形式的補貼(如糧食補貼、教育補貼、衛生補貼、老年救濟、建房補貼等)把大部分錢款重新分配給農民,地方政府也由此將社區福利因素納入到經濟發展的決策中,使得傳統的社會主義國家的價值體系得以保持。在這個意義上,她認為中國地方政府發展經濟的活動有別於所謂的掠奪型國家,因為這些獲取的資源並不是被私人化,而是更多地以公共財政的途徑用於公共事業和公共福祉。

  但是,從經濟的角度來看,近年來中國經濟所面對的不協調、不平衡、不可持續的問題,似乎印證了克魯格曼(Paul Krugman)的分析:經濟發展以增加投入為基礎,政府雖然能夠組織和動員資源投入到經濟增長中,但是難以提高效率和技術水平、提升全要素生產率。“地方性國家統合主義”能否成功地動員經濟從量到質的升級,目前來看,仍然存在疑問。

  與此同時,在政治方面,由於地方政權完全地卷入到經濟和市場活動中,併在決策中以企業式的“利潤最大化”原則為基本依歸,這也帶來了政治上的危機。借用貝爾(Daniel Bell)在《後工業社會的來臨》中對於中軸原理的分析,可以說,政治領域和市場(企業)領域的中軸原理存在根本不同。現代政權在政治上的根本利益在於合法性的獲取,而企業的市場決策的根本原則在於成本—收益分析後的利潤最大化。基層政府按照企業的決策原則行事,結果導致了其對於公共物品、公共服務疏於供給,而且由於政府變成市場運行中的利益主體,成為與民爭利的既得利益者,也使得社會衝突包括市場其他主體與政府之間的衝突不僅無法得到有效的管理,而且矛盾還被激化。晚近以來圍繞著徵地和拆遷問題的衝突無疑都是這些問題的生動寫照。此外,政府通過“統合”手段將各種主體、要素和資源卷入到統合過程,使得“全能主義國家”不僅沒有轉型為“有限政府”,反而不斷擴大了國家權力範圍。

  在地方政府公司化的機製作用下,政府把自己變成了市場競爭的一個主體,做了許多原本該是市場做的事情。政府官員的註意力主要是在投資者或者說有錢人的身上,或者說,政策取向更向有錢人傾斜。公權力過分介入市場運行,混淆了政商之間的界限,反而更加不利於建立公平的市場經濟環境。這種公司化的政府運行機制,使政府對於基層社會的公共需要缺乏回應能力。在政府運作過程中,民眾的需要和要求難以迅速反饋到政府體系中來。或者說,反饋的方式主要是非常規性的,如上訪、群體性事件。而那些設計好的制度化通道運行不暢,或被廢棄、或被堵塞。即使在信息反饋上來以後,政府的處理機制也不健全。對政府部門工作人員來說,缺乏為民眾做事的激勵機制,也就缺少對相關信息做出反應的動力。

  公司化的運行機制,所帶來的後果至少可以從三個方面加以理解:第一,大量資源被用於滿足地方經濟發展的目的,擠占了公共服務和社會管理的可用資源。在現有的考核體系中,經濟發展是最為重要的指標,這使得地方政府有強烈的意願將各種資源用來發展經濟;而在動員型的政治體制下,國家與社會之間的關係不平衡,社會的要求對地方政權沒有制度性的約束力,地方政府沒有提供公共物品的動機。第二,無法有效地化解地方社會內部的緊張和衝突:一方面,地方政府對於社會衝突的處理缺少動力;另一方面,地方政權本身也被卷入社會衝突中,成為衝突過程中的利益相關者甚至是衝突發生的根源,尤其體現在矛盾最為集中的徵地活動中。第三,政府無力滿足地方社會對公共服務和公共物品的需要,因而相應也就無法獲取政治支持。這也使得地方政府與當地社會之間的疏離感增強,政府滲透和動員社會的能力下降。

  在公司化的運行過程中,地方政府表現出鮮明的自主性。這種“基層政府的自主性”,既體現在相對於上級政府而言的自主性,即財政上的分竈吃飯使其在財政發展方面有自主行動;也體現在相對於當地社會而言的自主性,在日常運轉中忽略社會公眾的需求、忽略平衡各種社會利益的需要。在中國社會出現的大量群體性事件和社會衝突,往往能夠在公司化的政府運作中找到根源。

  戴慕珍曾經給予“地方性國家統合主義”以高度評價,認為中國在經濟轉型過程中成功地通過制度安排、在不做政治改革的條件下就能夠完成經濟增長的任務,這是中國的制度優勢。但是,隨著改革的推進,在市場體制已經基本建立的條件下,深度卷入市場運行的“地方性國家統合主義”,已經很難再作為具有比較優勢的制度安排。它越來越成為中國現代地方國家政權構建的體制障礙,而且地方政權作為既得利益集團所帶來的問題日益突出。如果不觸及這一體制癥結,任何政策上的變革都將難以落實和深入。這也就意味著:如果不對現有的政治體製做出根本性的調整,那麼經濟轉型的完成和政治秩序的穩定也將在“摸石頭”的過程中陷入困境,更無法實現“過河”的目標了。

  當下,關於中國模式的爭論仍在進行中。顯然,晚近三十多年中國的發展取得了巨大成就,但是,如果說中國的改革業已成功則為時尚早。就政府轉型而言,中國模式還沒有邁過最重要的那道“窄門”。地方政府公司化的發展範式,早期階段顯然有促進經濟快速發展之利,但是隨後弊端開始凸顯。如果說前一階段中國的改革是在沒有根本觸及政治體制的情況下開展的,那麼,下一階段的中國改革,根本的問題將是如何去改變地方政府公司化的運行機制,使之真正轉換為現代意義的國家政權體系。

參考文獻

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