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地方政府性債務

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地方政府債務(Local Government Debt)

目錄

  • 1 什麼是地方政府債務[1]
  • 2 地方政府債務資金的來源和用途[2]
  • 3 地方政府債務的基本分類與層次性[1]
  • 4 地方政府債務的功能
  • 5 各國地方政府債務的共同特征[3]
  • 6 參考文獻

什麼是地方政府債務[1]

  地方政府債務是指在某個時點上,地方政府作為債務人,由於以往支出大於收入所形成的赤字總和,是一個存量概念,包括建立在某一法律或合同基礎之上的顯性負債和政府道義上償付責任的隱性負債。

地方政府債務資金的來源和用途[2]

  (一)債務資金的來源

  1.銀行借款。在銀行借款占比較大的國家,有的存在專門的銀行負責為地方政府提供資金。而其他一些國家,則通常會有一到兩家銀行占據地方政府信貸舉債市場的主導地位。因此貸款申請條件比私人借貸者更寬鬆,而這可能會擠出私人投資。同時,銀行借的支持款是銀行與地方政府之間一對一的客戶關係,如果政府信息披露意願較低或者缺乏強制性的信息披露制度,那麼。銀行對地方政府舉債行為的約束和監督町能不足。形成一些管理漏洞。

  2.債券。在資本市場較為發達的美國,市政債券是地方政府債務的主要形式。通常,地方政府債券

的利率要低於銀行貸款利率。債券有幾種分類方式:①按照償債財源和地方政府的還款責任,地方債可分為一般責任債券和收益債券。一般責任債券是以發行機構的全部聲譽和信用為擔保,並以政府財政稅收為支持的債券。而收益債券則是與特定的項目,其還本付息來自於特定項目的收入。②按照發行方式的不同,地方債又可分為公募債券和私募債券。公募債券是指向社會公開發行,任何投資者均可購買的債券,它可以在證券市場上轉讓。私募債券是指向與發行者有特定關係的少數投資者募集的債券,其發行和轉讓均有一定的局限性。③按照是否免稅,地方債還可分為免稅債券和應稅債券。

  3.政府公共資金借款。在一些國家,地方政府可以向上級財政借款。在法律不允許中央政府借款給地方政府的國家,可能專門為住房、環境保護、水資源管理等項目設立政府基金提供優惠或發揮培訓作用,幫助地方政府學習貸款申請程式、基本的信用分析等,為地方政府的商業貸款打下了基礎。

  由於各國的金融體系不同,資本市場和信貸市場的發展側重與發育程度存在差異,因此,各國地方政府的主流舉債方式與自身金融體系發展狀況密切相關。

  轉軌國家的市場經濟不發達,地方政府的資金主要來源於公共資金,這不僅會影響資金的配置效率

,還會影響到資金的使用效率,並且容易導致預算軟約束、腐敗等fⅡj題。相比之下,銀行借款和地方債券等市場化融資手段則更能優化資源配置。目前,在歐洲部分國家,金融體系的主體是銀行,銀行借款是地方政府舉債的主要資金來源;而在美國,資本市場比較發達,銀行借款在地方政府債務重所占比重極小。

  據觀察,發行債券比通過銀行貸款受到更大的市場力量約束,更有助於控制地方政府債務的風險:①透明度高,公開發行債券時必須向投資者披露相關財務信息;②發行債券時必須明確還款來源,有助於建立“以收定支、量力而行”的舉債原則;③專業化的評級機構呵以負責債券的信用評級,有助於揭示債券風險;④與銀行貸款相比,債券發行數額不可隨意變更,資金使用面臨“硬預算約束”,可以提高資金使用效率,避免隨意為項目追加貸款的情形;⑤債券具有流動性和收益性兼顧的特點,可以為社會資金提供更多的投資渠道。

  (二)地方政府投融資所涉及的領域

  政府投資領域一般應為投資周期較長的公益性和基礎性支出。

  美悶地方政府是政府投資的主體。州及以下地方政府債務融資主要集中用於三個方面:為公共資本計劃提供資金,如學校、道路、給排水等;支持並且補貼私人活動,如私人住房抵押貸款、學生貸款或工業發展①;為短期周轉性支出或特種計劃提供資金。另外,如果利率下降,地方政府有可能借新債還舊債(再融資

)。

  日本《地方財政法》第5條第l項規定了可以將債務融資作為財源的適債項目,在日本被稱為“五條債”,具體內容如下:①交通、煤氣、水道、醫院、地鐵等地方公營企業經營項目所需的經費;②向因滿足地方政府的行政目標而設立的公共性較高的法人出資時所需的經費;③地方債還本付息所需的經費;④災害應急項目、災後重建項目以及救災項目所需的經費;⑤文教設施、福利設施、公共設施(公園等)、公用設施(辦公樓等)等建設性項目以及這些項目用地的所需經費。為了保證地方債的特定用途,地方政府需要設立專門的地方開發事業團(簡稱為事業團)。

地方政府債務的基本分類與層次性[1]

雖然我國至今在法律上不允許地方政府發行公債,但針對諸多事實上的地方政府債務,各級地方政府以及中央政府都在不斷探索解決之道。為進一步做好地方政府性債務統計工作,本著有利於全面掌握地方政府性債務信息,便於管理的原則,財政部在對原有地方政府性債務報表進行修改完善的基礎上設計了地方政府性債務報表,從2005年起,以債務人為主體設計報表。一是將地方政府性債務分為直接債務和擔保債務兩大類。其中,將直接債務按照有無還款來源分為一般債務和專項債務兩類。二是考慮到糧食和棉花政策性掛帳的特殊性,將其作為附加單列。這樣分類,債務人責任一目瞭然,同時也便於統計,.有利於清理和有針對性地化解債務o。此種分類方法可以比較具體的反映地方政府各部門,各性質債務情況。但由於對各個項目數據收集比較困難,因此,本文將結合我國國家分類、國際地方政府債務分類以及其他分類方法的基礎上對於地方政府債務從不同角度進行分類分析。

  1.Hana Polackova“財政風險矩陣”分類法

  世界銀行的高級顧問漢納·普拉科瓦(Hana Polackova)在2002年首先提出了著名的“財政風險矩陣”(FIscALRISKMATRIX)。從法律責任和道義責任的角度將政府負債劃分為“顯性負債”和“隱性負債”,從債務責任確定性和非確定性的角度將政府負債劃分為“直接負債”和“間接負債”。(1)直接顯性債務(Direct Explicit Liabilities):是指由特定的法律或合同規定的政府債務。如外債、國債轉貸、本級政府解決地方金融風險專項借款等。(2)或有顯性債務(Contingent Explicit Liabilities):是指由法律規定的當某特定事件發生時必定由地方政府承擔的債務。如地方政府擔保的外國政府貸款,地方政府擔保的國內金融組織貸款等。(3)直接隱性債務(Direct Implicit Liabilities):不是由合同或法律規定的,而是由中長期公共支出政策中預先確定的責任所形成的債務。直接隱性債務是政府沒有明確承諾,但是人們預期其債務最終會由地方政府負擔的債務。如基礎設施建設投資形成的債務。(4)或有隱性債務

(Contingent Implicit Liabilities):通常是指沒有正式確認的、在某一事件發生後才發生的債務,是迫於公眾和道義壓力而接受的債務。如地方金融機構的債務,自然災害和環境危機債務等。結合Hana Polackova的“財政風險矩陣”分類法對我國地方政府債務作如下劃分:。

  地方政府債務分類及其構成

地方政府債務直接債務或有債務
顯性債務 1.國債轉貸

2.政府統借統還外債

3.專項借款

4.施欠上級的財政周轉金(1999年已取消)

5.拖欠工程款、拖欠工資

6.國際金融組織貸款

7.農業綜合開發借款8.國內金融機構借款

9.向單位借款10向個人借款

1.政府擔保外債(包括外國政府貸款,

國際金融組織貸款)

2.政府擔保內債(國內金融組織貸款,

單位借款,個人借款,中外合資融資租

賃公司特定貸款)

3.拖欠企業離退休人員養老金

隱性債 1.教育負債

2.基礎設施建設負債

3.應該由地方政府負擔的

糧食虧損補貼(政策性掛帳債務)

4.社會保障支出負債

(社會保險資金缺口)

1.地方金融機構呆壞賬

(銀行的破產倒閉)

2.國有企業改革成本(地方政府保穩定的支出)

(企業私有化過程中剝離債務的資金缺口)

3.公共部門的違規擔保(未經中央政府擔保

的地方政府和其他機構的償債資金缺口)

4.政府直接干預下形成的國有企業、

政策性金融機構的債務

5.項目單位不能償還的從政府借的資金

6.下級政府財政危機

  2.政府層次分類法

  根據政府的層級可以對地方政府債務進行縱向劃分,即省級、地市級、縣級政府、鄉鎮債務(見下表)。這樣可以清楚的掌握各級地方政府債務的相對規模、償債能力、債務風險程度、社會影響程度等.此外,根據政府負債流動性程度可分為短期負債和長期負債。

  市縣鄉政府債務主要類別比較

政府級次政府債務主要類別
省級 政府統借統還外債、國債轉貸、國內金融機構借款、國際金融組織貸款、專項借款、向單位借款、

向個人借款、拖欠行政事業單位人員工資和離退休費、應該由地方政府負擔的糧食虧損補貼

(政策性掛帳債務)、地方政府擔保借款、社保基金缺口、下級政府財政危機、國有企業改革成本等

市級 用於市政建設的國內金融機構借款、國債轉貸、專項借款、外債、財政周轉金、政府擔保內債、

政府違規擔保、國有企業改革成本、社保基金缺口、向單位和個人借款、下級政府財政危機等

縣級 基礎設施建設貸款、拖欠工資、教育負債、糧食企業虧

損掛賬、向單位和個人的借款、政府擔保內債、下級政府財政危機等

鄉鎮 公益事業負債、拖欠工資和工程款、為應付稅費上繳任務和各

級達標活動的負債、鄉鎮企業債務兜底、農村合作基金會專項借款等

地方政府債務的功能

  在自由市場時期公債作為彌補財政赤字的手段,為政府提供公共品和服務發揮了其應有的作用;在政府干涉時期,政府債務就成為巨集觀經濟政策必不可少的手段,發揮其不可替代的積極作用。主要體現在:彌補財政赤字,這是國債最基本的作用,也是國債產生的主要動因:籌集建設資金;調節經濟,國債將社會閑散資金集中起來,反映了資源的再分配效應,是財政調節經濟的重要手段之一。地方政府債務也具有相似的功能,當然,中央政府舉債通常是與其奉行的經濟政策密切相關,而地方政府舉債則更加註重考慮為本地的公用事業服務,為本地區的教育、公路運輸、社會福利、市政建設、工業援助等與人民生活有關的公共服務性設施和發展工業所需要的基礎設施建設籌資。地方政府根據本地區經濟社會發展的需要,在瞭解地方需求和掌握相關信息的基礎上,通過舉債籌集資金。因此,地方政府債務具有籌措資金快速及時,針對性、靈活性強等特點,切實的解決地方急需解決的問題,為地方經濟發展創造良好的環境條件。地方政府舉借債務提供地方性公共品,實現財權與事權相統一的原則。地方政府債務的功能具體體現在以下三方面:融資功能,資源配置功能以及經濟穩定和發展的功能。

  1.融資功能

  對於地方資本性項目,如能源、交通、科技教育等,發達國家一般是通過發行地方公債為這些項目籌集資金,且主要以中長期舉債方式為宣。而在我國等發展中國家,國家法律明確禁止發行地方公債的情況下,各級地方政府主要是通過各種變相方式舉債籌集資金(見表2),支持地方經濟建設和社會發展的需要。

  2.資源配置功能

  各級地方政府根據各地的實際需求以及財力的可能,舉債籌集財政建設資金,實現有限社會資源在政府之間,政府與企業和個人之間的有效配置。

  首先舉債融資可以增加政府當期的財政收入,如果運用得當,如投向關聯程度大,波及力和影響力廣泛的公共資本品,就可以通過資金的使用,帶動相關產業的發展,而且,還可以為經濟社會的發展創造有利的環境條件,帶動以後年度地方國民收入的增加,以此增加未來財政收入。其次,政府債務融資還可以調節地區之間資源的流向,這在地方政府以發行公債籌集資金的情況下更為明顯。如果地方公債是向本地區以外的企業和個人等發行,則可以增加本地可利用的資源。尤其是在市場經濟高度發達的國家,資本高度自由流動的條件下,即使面向本地區發行的公債也不能排除地區外資本通過各種直接和間接的途徑購買當地公債,同樣可以增加本地區可用資源的規模,促進經濟社會的快速發展。第三,債務融資還可以調節資源在公私部門之間的配置。通過政府債務融資,集中社會閑散資金髮展地區經濟。

  3.穩定功能

  舉債融資支持財政職能的實現是規範化的分稅制體制下,各級政府應有的財權,真正的體現“一級政府、一級事權、一級財權”的宗旨,有利於地方政府公共財政目標的順利實現,為穩定地方政權建設以及地方社會經濟的發展服務。這是所有實行分稅制財政體制的國家長期實踐得出的經驗。尤其是在現在各國財權相對集中於中央,地方政府財力難以支持地方公共建設需要的情況下,地方政府通過債務融資,籌集教育設施、道路、供排水等工程所需的資金方面發揮著積極作用。各級地方政府實現了與市場之間良好的分工與協作關係,促進地方經濟的穩定和發展。另外,一般來說,世界上幾乎所有的國家地方政府徵集的收入並不一定與財政年度相一致,造成了收入可能與地方政府支出的不匹配,因此,往往通過短期借款方式彌補財政短期收支缺口,有利於地方政權的正常行使。

各國地方政府債務的共同特征[3]

  綜觀世界各國的地方債務。由於國情和歷史不同,有他們各自的特點,但也有一些共同的特征。

  首先,地方政府發債符合本國財政體制的要求。美國和日本都是三級財政體制,地方政府承擔一定的事權。當財權不足時。通過債務融資手段籌集資金是財政體制的內在要求。但歐洲各國由於其金融市場的發達。政府財權受限,所以主要通過市場化融資方式籌集城市建設資金。

  其次,地方政府債務結構都是多樣化的。美國和日本的地方政府都有一定的發債權,但都按照債務使用方向和帶來收益情況不同,分為純公共性債務和準公共性債務,不同品種債務的償還方式也不同。純公共性債務以地方財政收入作為還本付息的主要來源,而準公共性債務則以項目收益、財政收入多種資金作為還本付息的財力保證。

  複次,地方政府債務使用方向多用於城市基礎設施建設。美國的地方債以市政債券為主,日本的地方債也主要用於城市基礎設施。地方政府債務的使用方向公共性,一方面。有助於滿足城市發展過程中對基礎設施和公共產品的需要,另一方面,避免政府債務用於經營性生產帶來過多的地方政府債務風險。

  最後,地方政府發債受到法律和法規的嚴格限制。日本政府通過嚴格的地方政府債務計趟與協議審批制度實現地方政府債務精細化管理。日本中央政府(主要是大藏省和自治省)每年都編製地方政府債務計劃,主要內容包括地方政府債務發行總額、用途、各種發行方式的發債額,對各地方政府舉債實行嚴格的協議審批制度。根據《地方自治法》規定,地方政府要求發行債券時,要事先向自治省申報,提出所要發展的建設項目、資金來源和需要發債的額度。自治省審查後,將各地的發債計划進行彙總,在同大藏省協商後,統一下達分地區的發債額度。

  各國的歷史和文化不同,地方政府債務的發行、管理、償還也有差別。結合本國的國情,選擇適合本國的地方政府債務發行和管理模式.能更好地促進地方經濟發展,優化經濟結構。

參考文獻

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  3. ↑ 許夢博.地方政府債務問題的國際比較及啟示[J].求實,2009,(10)