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環境行政訴訟

行政管理 9547 171

目錄

  • 1 什麼是環境行政訴訟[1]
  • 2 環境行政訴訟的特點[2]
  • 3 環境行政訴訟的類型[3]
  • 4 環境行政訴訟的基本內容[4]
  • 5 環境行政訴訟的基本原則[1]
  • 6 環境行政訴訟的宗旨和功能[1]
  • 7 環境行政訴訟的受案範圍[3]
  • 8 環境行政訴訟的訴訟時效[3]
  • 9 環境行政訴訟的起訴資格[5]
  • 10 環境行政訴訟的程式[1]
    • 10.1 (一)第一審程式
    • 10.2 (二)第二審程式
    • 10.3 (三)審判監督程式
  • 11 我國環境行政訴訟存在的問題[4]
  • 12 參考文獻

什麼是環境行政訴訟[1]

  環境行政訴訟是人民法院根據對具體環境行政行為不服的公民、法人或者其他組織(環境行政相對人)的請求,在雙方當事人和其他訴訟參與人的參加下,依照法定程式,審理並裁決環境行政爭議案件的司法執法活動。

環境行政訴訟的特點[2]

  環境行政訴訟具有以下特點。

  (1)環境行政訴訟是以行政相對人為原告,以環境行政管理機關為被告的訴訟。環境行政訴訟是在環境行政管理過程中發生的訴訟。與一般行政訴訟一樣,其原告都是行政相對人,包括公民、法人或其他組織,其被告則是依法行使行政管理權的環境行政主體。

  (2)環境行政訴訟由環境行政爭議引發。

環境行政爭議是指環境行政主體與行政相對人在環境行政管理過程中發生的爭議。爭議雙方是環境行政主體和行政相對人。爭議針對的是行政主體實施的具體行政行為。爭議的核心在於確認行政主體的具體行政行為是否合法。環境行政爭議是啟動環境行政訴訟的誘因和環境行政訴訟所要解決的內容。

  (3)環境行政訴訟的核心是審查具體行政行為的合法性。人民法院審理行政爭議案件的核心是審查具體行政行為是否合法。法院對具體行政行為的合法性進行審查,包括對行為的事實認定以及規範性文件的適用是否合法進行審查。

  (4)環境行政訴訟的被告範圍廣泛。由於環境法律所調整的社會關係十分廣泛,環境行政訴訟的被告範圍也較廣泛,包括負有環境保護和資源、生態保護職責的機關。例如,環保、海洋、港務、漁政漁港、交通、水利、鐵道、民航、土地、農業、林業、礦產管理機關等。

環境行政訴訟的類型[3]

  根據環境行政爭議的不同,環境行政訴訟可以分為以下幾種:

  1.行政賠償之訴環境行政賠償之訴是指公民、法人或其他組織的合法權益受到環境行政機關或其工作人員的具體行政行為侵犯造成損害時,向人民法院提起的要求賠償的訴訟。我國《行政訴訟法》第67條明確規定提起行政訴訟

的條件是:“公民、法人或者其他組織的合法權益受到行政機關或者行政機關工作人員作出的具體行政行為侵犯造成損害的。”環境行政訴訟作為行政訴訟的一個類型,當然適用這一規定。

  2.履行之訴環境行政履行之訴是指環境行政相對人為要求環境行政機關及其工作人員履行其法定職責而向法院提起的訴訟。提起環境行政履行之訴的前提是環境行政機關負有法定的職責,而環境行政機關不履行或遲延履行,並且不履行或遲延履行沒有正當的理由,即環境行政機關存在不作為的行為,如拒絕頒發排污許可證、環評批覆報告、環保設施驗收合格證等。

  3.司法審查之訴環境行政司法審查之訴是指環境行政相對人認為環境行政機關的具體行政行為不合法或顯失公正而要求法院進行審查的訴訟。環境行政司法審查之訴還可以進一步區分為環境行政變更之訴和環境行政撤銷之訴。

  (1)變更之訴環境行政變更之訴是指環境行政相對人認為環境行政機關的具體行政行為侵害了其合法利益,而請求法院通過司法裁判予以變更的訴訟。

  (2)撤銷之訴環境行政撤銷之訴是指環境行政相對人認為環境行政機關的具體行政行為侵害了其合法利益,而請求法院確認環境行政機關的具體行政行為部分或全部違法,並部分或全部撤銷環境行政機關的具體行政行為的訴訟。

  環境行政訴訟的提起、受理、管轄和執行等內容適用行政訴訟的規定,與普通的行政訴訟並無區別。

環境行政訴訟的基本內容[4]

  環境行政訴訟是指有關環境受害人認為環境行政管理機關或其工作人員的行政行為非法損害了自己合法的環境權益,而依法向法院提起的行政訴訟。環境行政訴訟具有自身的一些特點:首先,環境行政訴訟範圍廣泛。由於環境保護的範圍和對象的廣泛,導致了因環境管理行為是否違法而提起行政訴訟的範圍非常的廣泛。其次,環境行政訴訟涉及多重利益,既影響私人利益,又牽涉國家利益和社會利益,這使得潛在當事人眾多。再次,環境行政訴訟的標的往往具有一定的風險不確定性。由於環境損害一旦造成就難以恢復或治理,因而需要在訴訟中採取預防性手段。最後,由於環境問題的產生和發展具有緩發性和潛在性,再加上科學技術和人類認識水平的限制,當事人和行政機關行政行為之間的利害關係往往是一種可能的利害關係,而非必然的利害關係。環境行政訴訟的這些特點決定了環境行政訴訟規範必然涵蓋以下這些內容:

  1.原告資格的擴張。與一般的行政訴訟相比,環境行政訴訟的最大特色在於作為行政管理相對人和環境受害人的公民以及作為環境公益組織的環保團體提起的“環境權”訴訟。這是因為,由作為環境行政管理直接相對人的企事業單位提起的環境行政訴訟,都是可以在作為私人財產的保護程式的傳統行政訴訟制度的框架內加以處理的普通訴訟形態,而與之相對的由作為受害人的公民或作為環境公益組織的環保團體提起的環境行政訴訟,大多超出了傳統的行政訴訟制度的框架,迫使傳統的行政訴訟理論和制度

為保護環境公益而有所修正。

  訴訟資格的擴張,在於保護公民環境權益,加強對政府行政行為的監督。這也是由環境污染破壞及環境保護的特點所決定的。環境被污染或被破壞後,難以恢復,有的根本不可能恢復。因此,環境保護要以預防為主。環境污染或破壞造成的危害也與一般的損害不同。環境危害大多數具有潛伏期長、因果關係不明顯、受危害的對象廣等特點。有的環境危害甚至不會直接對人身、財產造成危害結果,而只是降低自然界的美學價值。因此,有時很難指出哪些具體的權益受到損害。如果以此限制或排除環境行政訴訟原告的訴訟資格,則極不利於預防、減輕行政行為對環境造成的不利影響和保護公民的合法權益。因而有必要賦予公民、環保團體對影響環境權益之行政管理行為提起訴訟的資格,在環境管理行為涉及公共利益時,賦予檢察機關提起行政公訴的資格。

  訴訟資格的擴張,在於承認環境行政管理相對人之外的第三人的訴訟資格。這與行政行為造成環境損害的特點有關。行政行為所可能造成的環境危害影響範圍大,行政行為的非行政管理相對人有時是眾多的受害者之一。由於行政行為的參與人可能獲得某種利益,一般贊同該行政行為,很少會由於該行政行為可能造成的環境影響而對它起訴。這時,如果提起訴訟要求對該行政行為進行司法審查的話,起訴的人只能是對該行政行為可能引起環境影響表示關註的第三者。

  2.受案範圍的擴大。眾所周知,一項行政法規、規章或者具有普遍約束力的決定、命令對環境造成的影響比某項據這些法規、規章、決定和命令作出的具體行政行為對環境造成的影響要大很多。前者造成的影響是全局性的、整體性的,後者則是局部的、個別的影響。針對後者提起的訴訟很難完全消除前者可能造成的全局性的、整體性的有害環境影響。因而環境行政訴訟的範圍應當擴展到影響環境保護和當事人環境利益的環境管理行為,既包括具體行政行為,又包括抽象行政行為。因為環境糾紛的行政處理涉及對當事人環境權益的處分,應當納入司法審查範疇。

  3.預防之訴的認可。由於環境管理是運用多種手段積極主動地對經濟個體的自由意志施加影響,因而,通過行政訴訟干預影響環境的行政行為是一種積極的、主動的保護環境的方法。這種干預可以促使行政機關在決策過程中充分考慮環境因素,協調經濟發展和環境保護的關係,預防和減少行政行為給環境帶來的不利影響。也就是說,對於行政機關過於寬緩的環境管理措施,公民或環保團體可以通過撤銷之訴或課以義務之訴等環境行政訴訟與行政機關抗爭。環境受害人提起的針對行政機關的訴訟,大多系以請求排除侵害而非損害賠償為目的。日本的預防之訴採取取消訴訟形態,一般是受害者方面主張行政機關的處理違法,請求取消該行政行為的訴訟。比如對發電廠及其他麻煩設施的設置等作出許可等行政行為時,鄰近的居民有權向法院請求取消該行政行為。

  目前,我國有關的環境訴訟主要是損害賠償之訴,預防、減輕行政行為給環境造成的不利影響的環境行政訴訟尚不多見。

  4.原則的變化。嚴格行政訴訟的規則在環境行政訴訟中因為環境保護的特殊性而有所調整。主要體現在:第一,司法審查的強化,法院在環境訴訟中對行政行為持“嚴格審查”的態度,在審判中拒絕了行政機關為其“規劃或制定政策的行為”或“自由裁量權行為”的侵權賠償責任的豁免辯護,如美國很多法院很少因為環境訴訟中政府提出起訴權問題而駁回起訴。第二,“訴訟不停止執行”原則的弱化。環境利益與一般利益不同,一旦遭到破壞,將很難複原,如果准予環境開發的行為已經完成或將要完成,環境保全的目的事實上就難以達到。“在環境行政訴訟中,雖然原告每一個人遭受到的健康和財產上的損害個別地看不帶明顯的具體性,但當認定了具有區域性的廣泛且嚴重的影響時,區域性環境破壞就必須依靠停止執行加以阻絕。在對區域環境具有廣泛影響的處分提起的環境行政訴訟中,扭轉執行不停止的原則,使執行停止得到原則化,對於行政方面的急於開發行為,只要未具體地說明其有特殊的公益上的必要,運用最理想的還是向著承認停止執行的方向努力。”

環境行政訴訟的基本原則[1]

  環境行政訴訟的基本原則是指用以指導整個環境行政訴訟活動或者貫穿整個環境行政訴訟各主要階段的基本準則。環境行政訴訟作為行政訴訟的一種,必須遵守所有行政訴訟所共同遵守的司法原則。這些原則可以分為兩類,第一類是環境行政訴訟作為一種一般的訴訟活動應該遵守的基本原則,如:人民法院獨立行使審判權原則;以事實為依據,以法律為準繩原則;合議制原則;迴避原則;公開審判原則;兩審終審制原則;當事人法律地位平等原則;使用本民族語言文字進行訴訟原則;辯論原則;人民檢察院實行法律監督原則等。對於這一類原則,本書將不再作詳細的解釋。第二類原則是環境行政訴訟作為一種行政訴訟活動所要遵守的基本原則,如:選擇覆議原則,具體環境行政行為不因訴訟而停止執行原則,被告負舉證責任原則,不適用調解原則,審查具體環境行政行為合法性原則,有限司法變更權原則等。

  1.選擇覆議原則

  選擇覆議原則是指環境行政相對人對環境行政處理決定不服時,既可以向上一級環境行政主管機關申請覆議,對覆議決定不服,再向人民法院起訴,也可以不經過環境行政覆議直接向人民法院起訴。也就是說,根據《行政訴訟法>和《環境保護法>等相關法律的規定,在我國,環境行政覆議不是環境行政訴訟的必經程式,是否經過環境行政覆議,由環境行政相對人自己選擇。

  2.審查具體環境行政行為合法性原則

  這一原則包含兩層含義:第一,環境行政訴訟只能對具體環境行政行為提起,相對人對抽象環境行政行為不服不能提起行政訴訟。具體環境行政行為是指環境行政主體及其工作人員在環境行政管理活動中,依法行使環境行政職權,針對特定的公民、法人或者其他組織,就特定的事項,作出的有關該公民、法人或者其他組織權利義務的單方行為。如環保局依法對某超標排污企業罰款的行為。抽象環境行政行為是指環境行政機關在行政管理活動中,依法制定、發佈的針對不特定的環境行政管理相對入具有法律約束力的規範性文件。如國家環保總局頒佈《環境保護法實施細則》。第二,人民法院對環境行政爭議案件進行審理時,只審查具體環境行政行為是否合法,而具體環境行政行為是否精確、適當則不屬於人民法院職權範圍。

  3.具體環境行政行為不因環境行政訴訟而停止執行原則

  《行政訴訟法》第44條規定:“訴訟期間,不停止具體行政行為的執行。”因此,在環境行政訴訟期間,即使相對人認為具體環境行政行為違法,要求人民法院撤消或改變違法具體行政行為,但在人民法院代表國家依據有關法律、法規作出生效判決之前,具體環境行政行為仍然被推定為合法有效,也就要求得到執行。其根據是,具體環境行政行為是環境行政機關代表國家依據有關法律法規作出的,一旦作出即應推定為合法,該具體環境行政行為即具有相應的約束力、確定力和執行力。實行這一原則也有利於保證國家環境行政管理活動的正常進行。當然,在某些特殊情況下,具體環境行政行為應當停止執行,否則將可能造成不必要的損失。根據《行政訴訟法》第44條的規定,在以下3種情形下,具體環境行政行為要停止執行:

  (1)被告認為需要停止執行的;

  (2)原告申請停止執行,人民法院認為該具體環境行政行為的執行將會造成難以彌補的損失,並且停止執行不損害社會公共利益,裁定停止執行的;

  (3)法律、法規規定停止執行的(到目前為止,環境保護法律法規尚無此類規定)。

  4.不適用調解原則

  不適用調解原則,是指人民法院審理環境行政案件,既不能把調解作為訴訟過程中的一個必經階段,也不能把調解作為結案的一種方式。因為人民法院審理環境行政案件是對具體環境行政行為的合法性進行審查。環境行政機關作出具體環境行政行為,是其行使法定職權的表現,而對於這種法定職權,環境行政機關不得放棄或讓步,否則即構成失職。環境行政機關作出的具體環境行政行為要麼是合法,要麼是違法,沒有第三種可能。在環境行政訴訟中如適用要求爭議雙方作出某種程度的放棄或讓步的調解,會造成環境行政機關法定職權的性質發生轉變,這是絕對不能允許的。

  5.有限司法變更權原則

  司法變更權是指人民法院對被訴具體行政行為經過審理後改變該具體行政行為的權力。根據我國現行《行政訴訟法》的規定,人民法院在環境行政訴訟中的司法變更權僅限於環境行政處罰現失公正的情形下才可以行使,所以說,人民法院只能行使有限的司法變更權。

  6.被告負舉證責任原則

  被告負舉證責任原則是指在環境行政訴訟中,環境行政訴訟的被告負有證明其具體環境行政行為合法的責任,否則要承擔敗訴的風險。對於這一原則,我們將在本章第四節中進行詳細的闡述。

環境行政訴訟的宗旨和功能[1]

  環境行政訴訟的宗旨由2個方面組成:①維護和監督環境行政機關依法行使環境行政職權;②保護公民、法人和其他組織的合法權益。

  保障環境行政機關依法行使環境行政職權與保護公民、法人和其他組織合法權益是環境行政訴訟的兩個基本點,二者不可偏廢。

  與環境行政訴訟的宗旨相聯繫,環境行政訴訟具有以下3大功能:

  1.平衡功能

  在環境行政執法中,環境行政機關代表的是社會公共利益,而環境行政相對人則代表著個人權益。代表公共利益的環境行政機關在環境行政執法中處於優越地位,而行政相對方則處於弱勢地位,這也是實現正常環境行政管理秩序的需要,但是環境行政機關的執法活動也可能違反法律,並對環境行政相對人的合法權益造成侵害。環境行政訴訟的一個重要功能就是對環境行政機關與環境行政相對人在行政執法階段的明顯不對等的法律地位進行平衡。環境行政訴訟的實質在於環境行政機關的環境行政行為必須接受人民法院的司法審查,從而對環境行政相對人的權利進行保障和補救。

  2.人權保障功能

  人權得到充分的尊重和保護是法治社會的一個重要特征,在一個國家的人權保障體系中,行政訴訟制度發揮著非常重要的作用。環境行政訴訟作為行政訴訟制度的重要組成部分,主要通過對環境行政行為的司法審查來實現對環境行政相對人的人權保障。

  3.實現社會公正功能

公正是司法的生命,亞里士多德認為:公正的基準是某種利益配置,公正的基本公式是成比例平等。環境行政訴訟的實現社會公正功能是通過環境行政訴訟的訴訟程式公正和法院裁判的實體公正來實現的。

環境行政訴訟的受案範圍[3]

  環境行政訴訟的受案範圍是指人民法院受理環境行政案件,解決環境行政爭議的範圍。只有屬於受案範圍的具體環境行政行為,相對人才可以對其提起環境行政訴訟。根據我國《行政訴訟法》、《環境保護法》和相關司法解釋的規定,環境行政訴訟的受案範圍主要包括以下幾個方面:

  (1)對環境行政機關作出的罰款、吊銷許可證和營業執照、責令限期治理、沒收財物等行政處罰行為不服的。根據我國環境法律、法規的規定,環境行政機關有權實施的行政處罰行為非常廣泛,環境行政相對人對這些行政處罰不服都可以提起環境行政訴訟。

  (2)對限制人身自由或對財產的查封、扣押、凍結等行政強制措施不服的。我國《環境保護法》第32條明確規定:“縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門,在環境受到嚴重污染威脅居民生命財產安全時,必須立即向當地人民政府報告,由人民政府採取有效措施,解除或者減輕危害。”另外,在發生環境污染事故或其他突發性環境事件時,相關的行政機關也可以採取一些強制措施,環境行政相對人對這些強制措施不服的可以提起環境行政訴訟。

  (3)認為環境行政機關無理拒不發放有關執照、許可證或對於其申請拒絕給予答覆的。如我國《森林法實施細則》第19條第2款規定:“負責核發林木採伐許可證的部門和單位,在接到採伐林木申請後,除特殊情況外,應在1個月之內辦理完畢。遇有緊急搶險情況,必須應地採伐林木的,可以免除申請林木採伐許可證,但事後組織搶險的單位和部門應將採伐情況報當地縣級以上林業主管部門備案。”如果林業主管部門逾期拒絕頒發林木採伐許可證或不予答覆,相對人可以提起環境行政訴訟。

  (4)認為環境行政機關違法要求其履行義務的。雖然環境行政機關擁有為相對人設定某種環境行政義務的權力,但其對這種權力的行使必須嚴格依照法律、法規進行,否則,環境行政相對人對違法要求其履行的行為可以依法提起環境行政訴訟。

  (5)認為環境行政機關的行為侵犯法律、法規規定的經營自主權的。環境行政機關固然可以對企業施加某種程度的影響,促進企業向綠色生產發展,但這必須在不影響環境行政相對人的經營自主權的前提下進行,如果環境行政機關的具體行政行為侵犯了環境行政相對人的經營自主權,那麼環境行政相對人就可以提起環境行政訴訟,以維護自身權益。

  (6)申請環境行政機關履行保護環境、防治污染和其他公害,保護環境行政相對人的人身權、財產權的法定職責,環境行政機關拒絕履行或不給予答覆的。環境行政相對人的人身權、財產權受到環境污染或生態破壞行為的侵害或威脅時,有權利請求相關的環境行政機關給予救濟,相關環境行政機關如果對環境行政相對人的請求拒絕履行或不給予答覆,那麼環境行政相對人對環境行政機關的這種失職行為可以提起環境行政訴訟。

  (7)法律、法規規定的其他具體行政行為。這是一項兜底性規定,目的是為了防止列舉中的遺漏,使得環境行政訴訟的受案範圍可以隨著時代的步伐而予以發展。

環境行政訴訟的訴訟時效[3]

  環境行政訴訟的訴訟時效並不完全統一,根據訴訟時效所適用的對象的不同,環境行政訴訟的訴訟時效可以分為一般訴訟時效、特殊訴訟時效和最長訴訟時效三種。

  (一)一般訴訟時效

  一般訴訟時效是指行政訴訟法所規定的進行行政訴訟活動的訴訟時效,環境行政訴訟作為行政訴訟的有機組成部分,當然適用行政訴訟法上的訴訟時效。我國《行政訴訟法》第38條規定:“公民、法人或者其他組織向行政機關申請覆議的,覆議機關應當在收到申請書之日起兩個月內作出決定。法律、法規另有規定的除外。申請人不服覆議決定的,可以在收到覆議決定書之日起15日內向人民法院提起訴訟。覆議機關逾期不做決定的,申請人可以在覆議期滿之日起15日內向人民法院提起訴訟。法律另有規定的除外。”第39條規定:“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的,應當在知道作出具體行政行為之日起3個月內提出。法律另有規定的除外。”根據《行政訴訟法》的上述規定,我國環境行政訴訟的訴訟時效分為兩種:一是環境行政相對人直接向人民法院起訴的,其訴訟時效為3個月,從環境行政相對人知道作出具體行政行為之日起計算;二是環境行政相對人選擇覆議或者必須覆議的,則為15天,從環境行政相對人收到覆議書或覆議期滿之日起計算。

  (二)特殊訴訟時效

  特殊訴訟時效是指由環境法所規定的不同於行政訴訟法的訴訟時效。由於環境行政訴訟存在許多與一般行政訴訟所不同的特質,特別是具體環境行政行為與生態保護和污染防治密切相關,同時也與人民的身體健康和企業的穩健發展晴雨相連,因此,環境法也制定了一些不同與行政訴訟法的特殊訴訟時效,如我國《環境保護法》第40條規定:“當事人對行政處罰決定不服的,可以在接到處罰通知之日起l5日內,向作出處罰決定的機關的上一級機關申請覆議;對覆議決定不服的,可以在接到覆議決定之日起15日內,向人民法院起訴。當事人也可以在接到處罰通知之日起15日內,直接向人民法院起訴。當事人逾期不申請覆議、也不向人民法院起訴、又不履行處罰決定的,由作出處罰決定的機關申請人民法院強制執行。”《水污染防治法》第54條規定:“當事人對行政處罰決定不服的,可以在收到通知之日起15天內,向人民法院起訴;期滿不起訴又不履行的,由作出處罰決定的機關申請人民法院強制執行。”《森林法》第17條規定:“當事人對人民政府的處理決定不服的,可以在接到通知之日起1個月內,向人民法院起訴。”根據特別法優於一般法的原則,在環境行政訴訟中,凡是訴訟時效環境法作了規定的,優先適用環境法的規定,只有在環境法對訴訟時效未做規定的情況下,才適用行政訴訟法上的一般訴訟時效。

  (三)最長訴訟時效

  最高人民法院《關於執行(中華人民共和國行政訴訟法>若幹問題的解釋》第42條規定:“公民、法人或者其他組織不知道行政機關作出的具體行政行為內容的,其起訴期限從知道或者應當知道該具體行政行為內容之日起計算。對涉及不動產的具體行政行為從作出之日起超過20年、其他具體行政行為從作出之日起超過5年提起訴訟的,人民法院不予受理。”由於我國相關的環境法沒有對最長訴訟時效作出規定,因此,這一關於行政訴訟最長訴訟時效的規定也應適用於作為行政訴訟組成部分的環境行政訴訟。

環境行政訴訟的起訴資格[5]

  由於環境損害具有廣泛性、積累性、持久性和恢復的困難性等特點,許多國家出於法治、權力制約及保護環境和公民環境權益的需要,不同程度地放寬了對環境訴訟起訴權的限制。主要表現在以下幾個方面。

  (一)放寬環境行政損害認定條件方面的限制

  傳統的環境行政訴訟判例法和成文法把受到實際的損害規定為原告行使起訴權的前提。20世紀中期以來,在日益嚴重的環境問題和日益高漲的環保運動的壓力下,環境行政損害認定的條件在一些國家得到了不同程度的放寬,實際損害擴充到了經濟損失、人身傷害以外的其他損失領域。

  在成文法方面,一些國家的環境基本法和各單行環境法律法規對實際損害條件的限制均有不同程度的突破。比如美國1987年修訂的《聯邦水污染控製法》第1369條第2款第1項規定:“對局長的這些行為的覆審,可以由任何有利害關係的人向直接受該行為影響的此人定居地……提出申請。”“影響”的措辭就說明非實質性的損害或影響均可以成為法院確認起訴權的理由。

  (二)擴大對環境行政行為司法審查的範圍

  日本的行政訴訟主要有以下幾種類型。一是取消訴訟,它包括取消處分訴訟和取消裁決訴訟,即原告請求法院確認行政機關處分或裁決的有無及其有無法律效力的訴訟。二是不作為的違法確認訴訟,是指當事人依法向行政廳提出申請,而行政廳在法定的時間內沒有作出答覆或未給申請人的利益予以保護,當事人向法院請求確認該行為違法的訴訟。三是民眾訴訟,是指在法律有特別規定時,有資格的民眾向法院提起訴訟,要求糾正國家或公共團體機關不合法行為的訴訟。自20世紀70年代以來,日本還出現了一些以現行環境法律法規作為訴訟對象的“制度訴訟”案例。究其原因,主要是因為抽象行政行為也可以直接或間接侵害相對人的利益,如果受害人得不到司法救濟,可能會放任行政權力的濫用。

  在環境危機面前,美國加強了法院對法律授權行政機關自行決定的行政行為的司法審查(比如美國在1987年修訂的《聯邦水污染控製法》和1990年修訂的《清潔空氣法》里均確立了“公民訴訟”制度。司法審查訴訟的受案範圍既包括政府機關的大多數具體行政行為,還包括一些抽象的行政行為,有時甚至涉及環境行政規章的制定行為。其中法院對抽象性行政決策行為進行司法審查的著名案例為“公民保護歐弗頓公園公司訴沃爾普”,該案涉及的爭端源於運輸部長決定使用聯邦高速公路基金興建一條橫穿歐弗頓公園的州際高速公路的問題。有關法令規定,如果能選擇另一條“審慎可行的”路線,將禁止運輸部長批准使用聯邦基金建設穿越公共公園的公路。原告指控,運輸部長違背了這一指令,要求法院撤銷運輸部長的命令,最高法院在《行政訴訟法》第701條中找到了該案可受司法覆審的依據,從而裁決原告有權要求就此問題進行司法覆審。法院在此案中確立了“嚴格審查”的原則,“嚴格審查”原則的基本含義有三點:其一,實體法上的審查,即法院審查行政機關的行為是否超出法律法令的授權;其二,程式法上的審查,即審查行政機關的行為是否符合行政程式法;其三,審查行政機關的決定是否合理。較為典型的案例是塞爾拉俱樂部訴洛克修斯案,在該案中,原告塞爾拉俱樂部指控被告聯邦環保局局長洛克修斯,認為被告在審批州的《清潔空氣法》實施計劃的規章中沒有就防止州的實施計劃對防止清潔空氣地區的空氣質量下降作出規定。法院贊同原告的觀點,並對被告發佈了強制令。美國在1977年修訂《清潔空氣法》時吸收了這個判決。

  奧地利憲法禁止行政機關與非行政機構的重合,因此普通法院不具有對行政機構作出的決定進行覆審的審判權。在環境事務方面,行政法院在行政機關執行環境法律方面發揮了重要的司法作用。行政法院有覆審環境行政決定的審判權。另一方面,憲法法院擁有對行政機構頒佈的環境法規、規章和立法機關制定的法律的覆審權。

  (三)承認非直接利害關係人的環境行政起訴權

  堵傳統的環境行政訴訟法規定,原告必須是與某一行政行為有直接利害關係的人,即侵行政行為的直接當事人或受害人。這一限制起訴權的規定難以滿足現代環境行政法追求權的價值目標。因為環境行政行為的直接利害關係人在不敢或不願提起行政訴訟的情況下,法院按照“不告不理”的原則可以不予受理,而一些受到行政行為間接侵害的人由於缺乏訴訟法上的起訴資格依據而難以起訴。這種規定既不利於法院糾正行政機關的違法行為,也不利於公共環境的保護。因此有必要把環境行政行為的非直接利害關係人納入原告的範圍。

  日本、美國和印度都對非直接利害關係人的起訴權作了規定。在日本,“民眾訴訟”與“機關訴訟”的原告可以是法律特別規定的以“選舉人資格”及其他“與自己無法律上的利益的資格”提起訴訟的人。美國1990年修訂的《清潔空氣法》和1987年修訂的《聯邦水污染控製法》等環境法律基於環境的公共性,授權任何公民對任何違反環境法規的人或其他法律實體提起公民訴訟。這種訴訟包括司法審查之訴。在印度,任何受到行政部門和市政當局的一個政府機構侵害的人,可以依法尋求適當的法院以公民訴訟的形式要求予以救濟。以前,資格問題經常被提出,但是現在印度最高法院反覆地確認了受侵害的個人甚至未直接受侵害的個人的資格。例如,在M.C.梅塔訴印度聯邦案件(1988年)中,原告並非是直接受害方,而只是一個從事恆河清除業和保護泰姬陵的富有公益精神的個人。

  (四)授予環保及其他團體的環境行政起訴權

  行政團體訴訟是行政“集體訴訟”的一種,按照傳統的理論,行政團體訴訟的原告都應是受害者,只要團體中含有非受害者,則這個團體不能以自己的名義提起環境行政訴訟。最早確立團體訴訟原則的判例是塞爾拉俱樂部訴莫頓案。在該案中,原告塞爾拉俱樂部以塞爾拉·內華達山脈自然環境保護者的名義和環保團體的身份,對聯邦內政部長莫頓起訴,要求撤銷內政部的國家森林署的一項關於批准在塞爾拉·內華達山脈修建大型滑雪場的計劃。法院最後因原告的訴狀中沒有指出其任何成員的利益因該項工程受損而判定原告缺乏起訴權。按照法院的觀點,環保或其他團體以保護公共環境利益的名義起訴是不夠的,它必須提出自己或自己成員的利益(如美學、自然保護、經濟、娛樂等方面的利益)受到或可能受到直接或間接的損害,才能獲得起訴權並作為原告出庭。通常各種環境保護團體通過吸收某些對環境要素有權益的人加入,在這些人的環境權益受到侵害時,該團體即可獲得類似於環保集團訴訟的起訴權。這種方法廣泛地為各種環境保護團體或特殊利益集體用作保護環境、制止某些不合理行政決定的重要手段。後來,《清潔空氣法》和《聯邦水污染控製法>>規定,任何法律實體(當然包括環保及其他性質的團體)都可以向法院提起公民訴訟,向法院申請強制令、命令狀或撤銷該行政行為。如果該環保及其他性質的團體想要提起行政損害賠償訴訟,它必須依照普通法或國家賠償法的規定證明它的成員有受到損害的事實。比起個人的干預力量,環境行政團體訴訟的力量雄厚,態度一般比較強硬,有能力與行政機關周旋,並且可以造成很大的社會影響,法院與政治家往往非常重視,不敢怠慢,因而在國外環境行政訴訟中被廣泛採用。

  (五)確認當代人代表後代人的環境行政訴訟起訴權

  後代人是潛在的法律主體,他們有在未來的環境中生存的權利。因此提倡他們的環境權是必要的,也是現實的。那麼當代人的下一代及下幾代的環境權益因為當代的環境行政行為一定或可能受到侵害時,當代人是否有權代表其後代人提起行政訴訟,各國的成文法律一般沒有明文規定,有必要加以突破。1993年的菲律賓森林案,就是一個典型的當代人代表後代人環境權益進行環境行政訴訟的案例。菲律賓最高法院最後授予了這45名兒童以訴訟權。這個判例雖然發生在菲律賓,但對各國政府來說,其衝擊力是非常大的。

  在環境行政訴訟的起訴方面,我國仍然遵循《中華人民共和國行政訴訟法》第十一條和第四十一條第一款的規定,堅持“原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人和其他組織”,還沒有放寬嚴格的限制條件。這種立法實際上規定既不利於區域性和流域性環境的保護,也不利於當代人和後代人合法環境權益的保護,因此結合我國的國情,有步驟地借鑒國外以上的成功做法是非常必要的。

  按照《行政訴訟法》第十一條的規定,只有與訴訟有直接利害關係的人才可以提起環境行政訴訟。由於環境是人類共用的“公共財產”,任何人都不能對其主張專屬性和排他性的權利,例如大氣、水域、海洋、公共風景區等。如果按照我國行政訴訟法的規定,當有人污染和破壞公共的環境時,當環境行政主管機關不履行保護公民共用的環境權益的時候,便無人可以提起行政訴訟。這對保護公民的環境法權是很不利的。由於環境保護需要公眾參與,而現行的行政訴訟法的規定卻妨礙公眾保護環境,因此有必要對環境行政訴訟的起訴資格加以改進。在美國、英國等國,已建立了公民訴訟制度,在日本已經建立了抗告訴訟和民眾訴訟,實際上都不同程度地放鬆了環境行政訴訟的起訴資格。

  我國現行的行政訴訟法規定,原告必須是與行政機關具體行政行為有直接利害關係的公民、法人或者其他組織。範圍比較狹窄,有必要借鑒美國的公民訴訟制度,適當擴大原告範圍與受案範圍,即規定只要認為行政機關的具體行政行為和某些抽象行政行為(如修築水庫、在某些保護區域進行開發等行政決策)侵犯或影響其權利的人就可成為行政訴訟的原告。這在一定程度上可以起到進一步監督行政機關依法行政、遏制行政腐敗現象的作用。

環境行政訴訟的程式[1]

  環境行政訴訟程式是人民法院和訴訟參加人在環境行政訴訟活動中必須遵循的法定方式和步驟的總稱。根據行政訴訟法的規定,它主要包括第一審程式、第二審程式和審判監督程式。

(一)第一審程式

  第一審程式是指人民法院審理第一審環境行政案件所適用的程式。第一審程式是一切環境行政訴訟案件的必經程式,是第二審程式的前提和基礎。

  第一審程式包括起訴、受理、開庭審理和判決4個階段。

  1.起訴

  起訴是指行政相對人依照法定條件和程式向人民法院提起環境行政訴訟請求,要求人民法院行使國家審判權對其合法權益予以保護的訴訟行為。根據行政訴訟法的規定,起訴必須具備以下條件:

  (1)原告必須是認為具體環境行政行為侵犯其合法權益的公民、法人和其他組織;

  (2)必須有明確的被告,即對哪一個環境行政機關提起訴訟,必須明確具體;

  (3)必須有具體的訴訟請示和事實根據,即明確訴訟請求要解決的問題和目的,以及訴訟請示依據的法律事實;

  (4)必須屬於人民法院的受案範圍;

  (5)必須屬於受訴的人民法院管轄;

  (6)必須符合行政訴訟時效的規定。

  上述6個條件缺一不可,其中前5個條件,已在前面有所述及,在此,就第6個條件,即訴訟時效問題加以簡述。

  根據《行政訴訟法》第39條和《環境保護法》第40條規定,環境行政訴訟時效有兩種情況:第一種,對行政處罰不服的起訴時效為15天;第二種,對其他具體環境行政行為不服的起訴時效為3個月。即行政相對人對環境行政機關所作出的其他具體行政行為(如征收超標準排污費等)不服的,可以在收到通知(如征收超標準排污費通知單)之日起3個月內向人民法院起訴。

  2.受理

  受理是指人民法院對起訴進行審查,對符合起訴條件的予以接受立案的訴訟行為。《行政訴訟法》第42條規定,人民法院接到當事人起訴狀後,經審查認為符合條件的,應當在7日內立案,並通知原告預交案件受理費;認為不符合起訴條件的,也要在7日內作出不受理的裁定;原告對裁定不服的,可在收到裁定之日起10日內向上一級人民法院提出上訴。

  3.審理

  審理包括審理前的準備和開庭審理。開庭審理是指人民法院在當事人及其他訴訟參與人的參加下,在法庭上依法對案件進行全面審查,並作出裁判的訴訟活動,也稱法庭審理。開庭審理包括:

  (1)開庭準備。開庭應做好以下準備工作。第一,在開庭前3日,用傳票或通知書通知當事人和其他訴訟參加人。第二,公開審理的,應當公開當事人的姓名、案由和開庭時間、地點。第三,開庭審理前,由書記員查明當事人和其他訴訟參加人是否到庭,如果都已到庭,宣佈法庭紀律。第四,審判長宣佈開庭、案由、合議庭組成人員和書記員名單,告知當事人的訴訟權利和義務,詢問當事人是否申請迴避等。

  (2)法庭調查。這是開庭審理的核心階段,其主要任務是聽取當事人的陳述,審查、核實各種證據,查清案情,正確認定事實。法庭調查應按照下列順序進行:第一,詢問當事人及當事人陳述,按先原告後被告順序,主要詢問原告的訴訟請求及所根據的事實理由,詢問被告答辯所根據的事實和理由。第二,告知證人的權利和義務,詢問證人所作證的內容,宣讀未到庭的證人證言。第三,出示書證、物證和視聽資料。第四,宣讀勘驗筆錄、現場筆錄。第五,詢問鑒定人,宣讀鑒定結論。當事人在法庭上可以提出新的證據,經法庭許可,也可以向證人、勘驗人、鑒定人發問,還可以要求重新進行勘驗、鑒定和調查,但是否准許,由人民法院決定。

  (3)法庭辯論。法庭辯論是當事人、第三人及其訴訟代理人,就爭議的問題充分闡述自己的主張和證據,對另一方的主張進行辯駁的訴訟活動。其順序應當先原告及其代理人發言,後被告及其代理人發言,最後由雙方展開辯論。辯論終結後,審判長按照原告、被告的順序徵詢雙方最後意見,以保證當事人有陳述最後意見的機會。如果在辯論中當事人提出與案件有關的新的事實或證據時,合議庭有權停止辯論,恢復法庭調查,待法庭調查完畢。再繼續辯論或者延期審理。

  (4)合議庭評議。合議庭評議時應製作筆錄,由合議庭成員簽名,對重大疑難案件,合議庭作出結論後,應由院長提交審判委員會討論決定。

  4.判決

  判決是指人民法院對環境行政案件經過審理,根據查明的案件事實,依據法律、法規的規定,對行政爭議作出具有強制性決斷的審判行為。根據《行政訴訟法》第54條規定,行政訴訟一審判決有以下4種:

  (1)維持判決。維持判決是指人民法院認為具體環境行政行為事實清楚,證據確鑿,適用法律、法規正確,符合法定程式的,依法作出維持原行政行為,駁回原告申請的判決。作出維持判決,該具體環境行政行為必須符合以下條件:第一,證據確鑿;第二,適用法律、法規正確;第三,遵守法定程式。

  (2)撤銷判決。撤消判決是指人民法院經過審理認定具體環境行政行為全部或部分確屬違法,侵犯了行政相對人的合法權益,從而作出將其全部或部分撤銷的司法決定。根據《行政訴訟法》第54條第2款規定,具體環境行政行為有下列情況之一的,判決撤銷或部分撤銷,並可以判決被告重新作出具體行政行為。第一,主要證據不足的,即環境行政機關作出的具體行政行為缺乏必要的事實根據和證據。第二,適用法律、法規錯誤的,即具體環境行政行為違反了法律、法規的有關具體規定而導致處理決定的錯誤。第三,違反法定程式的,即環境行政機關作出具體行政行為時違反法、法規規定的方、步驟和時限等要求,未遵循法定操作規程。第四,超越職權的,即環境行政機關作出的具體行政行為超越其職權範圍。第五,濫用職權的,即環境行政機關的具體行政行為背離法律、法規基本原則和宗旨,利用職權,達到不正當的目的。

  (3)限期履行義務判決。限期履行義務判決是指人民法院對環境行政機關不履行法定職責或拖延履行法定職責的行為,判令其在一定期限內履行的判決,不履行法定職責是指環境行政機關有義務在法定期限內不履行法定職責。《行政訴訟法》第54條第3款規定,人民法院作出限期履行義務判決應具備以下條件:第一,被訴的環境行政機關負有法律上的某種義務。第二,行政相對人提出的申請,必須符合法定條件。第三,行政相對人向環境行政機關提出申請後,環境行政機關不履行或拖延履行。只有3個條件同時具備時,人民法院才能作出限期履行的判決。

  (4)變更判決。變更判決是指人民法院經過審理確認環境行政處罰顯失公正,貪污對環境行政處罰予以改變的判決。根據《:行政訴訟法>第54條第4款規定,作出變更判決必須具備2個條件;第一,具體環境行政行為是屬於行政處罰行為的。第二,環境行政處罰屬於顯失公正。顯失公正並非指一般的處罰不當,而是處罰畸輕或畸重,明顯違背了法律、法規的有關規定。例如,處罰決定的內容顯然與違法事實不相當,但仍屬法定的範圍內,故不宜判決撤銷。

  關於審理環境行政案件的期限,根據《行政訴訟法>第57條規定,人民法院應在立案之日起3個月內作出第一審判決。有特殊情況需要延長的,由高級人民法院批准。高級人民法院審理第一審案件需要延長的,由最高人民法院批准。

(二)第二審程式

  第二審程式是指上級人民法院對下級人民法院作出的一審案件的裁判,在其發生法律效力之前,由於當事人的上訴而進行審理所適用的程式。上訴與起訴不同,起訴是合法權益受到環境行政機關具體行政行為侵犯的行政相對人向人民法院提起的訴訟,而上訴則是當事人針對一審人民法院作出的裁定或判決不服而請求上一級人民法院重新作出裁判,其目的是糾正第一審的錯誤裁判。第二審程式包括上訴的提起、上訴案件的審理和上訴案件的裁判。

  上訴案件的審理期限,《行政訴訟法》第60條規定,人民法院審理上訴案件,應當在收到上訴狀之日起2個月內作出終審判決。有特殊情況需要延長的,由上一級人民法院批准。

(三)審判監督程式

  審判監督程式是指人民法院對已經發生法律效力的判決、裁定發現其違反法律、法規,依法對案件再次進行審理的程式。審判監督程式不是人民法院審理案件的必經程式,不具有審級性質,而是一審、二審程式之外對人民法院已結案件的辦案質量進行檢驗的一種監督程式。審判監督程式的設置,對於及時發現和糾正人民法院裁判的錯誤,保證案件的正確審理,維護當事人合法權益,維護國家法律的尊嚴,具有重要意義。同時,它也充分體現了我國審判活動所遵循的實事求是、有錯必糾的原則。

  審判監督程式並不由於當事人的再審申請而引起,審判監督程式的提起包括如下幾種情形:

  (1)原審人民法院或其上級人民法院發現已經發生法律效力的判決、裁定確有錯誤的,可以提起再審,進入審判監督程式。原審人民法院提起再審的,應當由院長提起,由本院審判委員會討論決定。

  (2)人民檢察院認為已經發生法律效力的判決裁定違反法律、法規規定,向人民法院提起抗訴,從而引起審判監督程式的發生。最高人民檢察院對各級人民法院、上級人民檢察院對下級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定,發現違反法律、法規規定的,如原裁判認定的事實主要證據不足,適用法律法規錯誤,或原裁判違反法定程式可能影響案件公正審理,原審過程中審判人員有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判的,有權向作出生效裁判的人民