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福利多元主義

经济理论 9547 171

福利多元主義(Welfare Pluralism)

目錄

  • 1 什麼是福利多元主義
  • 2 福利多元主義的核心
  • 3 福利多元主義的分法[1]
    • 3.1 三分法
    • 3.2 四分法
  • 4 福利多元主義的困境[2]
    • 4.1 福利多元主義的內生性困境
    • 4.2 福利多元主義的外源性困境
  • 5 參考文獻

什麼是福利多元主義

  福利多元主義是指福利的規則、籌資和提供有不同的部門共同負責、共同完成,而不局限於單一的政府部門。福利多元主義主張福利來源的多元化,既不能完全依賴市場,也不能完全依賴國家,福利是全社會的產物。福利多元主義的看法是不一定要有國家包攬,民間社會也要改參與,福利產品的供應可以來自四方面:國家、家庭、商營部門和志願機構,而且來源越多越好。福利多元主義亦稱混合福利經濟(mixed economy of welfare)

  福利多元主義首先源於1978年英國《沃爾芬德的志願組織的未來報告》中的使用。沃爾芬德報告主張把志願組織也納入社會福利提供者行列,將福利多元主義運用於英國社會政策的實踐。然而對福利多元主義有明確論述的應該是羅斯,他在《相同的目標、不同的角色———國家對福利多元組合的貢獻》一文中詳細剖析了福利多元主義的概念。

  羅斯首先對福利國家概念予以澄清,認為福利國家是一個大家熟知但容易引起歧義的概念,特別是容易誤認為福利完全是政府的行為。國家在提供福利上的確扮演著重要角色,但絕不是對福利的壟斷。其次,他主張福利是全社會的產物,市場、雇員、家庭和國家都要提供福利,放棄市場和家庭,讓國家承擔完全責任是錯誤的。市場、國家和家庭在社會中提供的福利總和即社會總福利,用公式表示為:TWS=H+M+S。TWS是社會總福利,H是家庭提供的福利,M是市場提供的福利,S是國家提供的福利。國家是現今最主要的福利生產者,但並非唯一的來源。市場也是福利的來源之一,無論是個人還是家庭都要從市場中購買福利,工人通過雇佣勞動獲得福利;從歷史的角度看,家庭一直都是福利的基本提供者。

  再次,市場、國家和家庭作為單獨的福利提供者都存在一定的缺陷,三個部門聯合起來,相互補充,揚長避短。如國家提供社會福利是為了糾正“市場失靈”,由於非市場的“政府失靈”,國家壟斷福利的提供會招致批評;而國家和市場提供社會福利是為了糾正“家庭失靈”,家庭和志願組織提供福利是為了補償市場和國家的失靈。

  最後,混合福利社會就是當國家提供社會福利的增長並未完全排除由家庭和市場提供的社會福利時,三者共同提供福利服務時,這種混合社會(mixed society)就產生了。它認識到國家財稅福利的重要性,但也同時強調市場和家庭對社會福利的貢獻。總之,國家、市場和家庭之間與其說是相互競爭的關係,不如說是相互補充的關係,三者此消彼長,一方的增長對其他方的貢獻具有替代性[1]

福利多元主義的核心

  在西方的社會政策中,福利多元主義要求社會福利和服務的提供由多個部門承擔,政府的支配作用降低並且不再是惟一的提供者。它同時也意味著社會福利的提供將改變由一個壟斷性的組織支配的局面,而變得更加多樣化和充滿競爭。福利多元主義有兩個核心的內涵:多元化和分散化

  從多元化的層面講,社會總體福利有多個來源,除了國家之外,市場(包括企業)、家庭、志願組織、社區等也是福利的重要來源。解決福利國家的危機,應該重視政府以外的其他社會部門在福利提供中的作用。因此,它主張應改變以前由政府大包大攬的做法,引入市場、家庭和其他社會組織。社會福利的提供,可以依靠政府部門、志願部門、商業部門和其他非正式部門,這些部門根據自身的特點,向居民提供不同類型的福利。而福利國家向福利多元組合的轉變,其核心是“民營化”或“非政府化”,即政府作用的減少。

  從分散化的層面講,是指社會福利和服務的提供,應從過去的中央政府或地方政府獨攬的局面,改由較小的地區或組織來承擔。它實質是強調社會福利和服務的地方化、社區化及消費者的參與和選擇,具有較強的反科層制和反專業化的色彩[2]

福利多元主義的分法[1]

三分法

  從羅斯關於福利多元主義的解析來看,他其實採用了三分法的方式,即福利的提供者由國家、市場和家庭組成。這種分析框架為德國學者伊瓦斯(Evers)所發展,在羅斯的研究基礎之上,伊瓦斯提出了福利三角的研究範式。他認為羅斯關於福利多元主義的定義過於簡單,應把福利三角分析框架放在文化、經濟和政治的背景中,並將三角中的三方具體化為對應的組織、價值和社會成員關係。

  (市場)經濟對應的是正式的組織,體現的價值是選擇和自主,社會成員作為行動者建立的是與(市場)經濟的關係:國家對應的是公共組織,體現的價值是平等和保障,社會成員作為行動者建立的是和國家的關係;家庭是非正式的/私人的組合,在微觀層面上體現的是團結和共有的價值,社會成員作為行動者建立的是和社會的關係。福利三角展示了三方的互動關係。(市場)經濟提供著就業福利;個人努力、家庭保障和社區互助是非正規福利的核心;國家透過正規的社會福利制度將社會資源再分配。在一定的文化、經濟、社會和政治背景中,國家提供的社會福利和家庭提供的家庭福利可以分擔社會成員在遭遇市場失敗時的風險。

四分法

  伊瓦斯在研究中也對福利三角的研究範式給予修正,他採用了四分法的分析方式,認為社會福利的來源有四個:市場、國家、社區和民間社會。他特別強調民間社會在社會福利中的特殊作用:它能夠在不同層次上,在基於不同理念上的政府、市場、社區之間建立聯繫紐帶,使私人和局部利益與公共利益

相一致。他註意到了民間社會中的社會資本對社會福利的整合有著重要意義。伊瓦斯福利多元主義四個部門的特征:

部門市場國家社區民間社會
福利生產部門市場公共部門非正式部門/家庭非營利部門/中介機構
行動協調原則競爭科層制個人責任志願性
需方的角色消費者社會權的公民社區成員市民/協會成員
交換中介貨幣法律感激/尊敬說理/交流
中心價值選擇自由平等互惠/利他團結
有效標準福利安全個人參與社會/政治激活(activation)
主要缺陷不平等、對非貨幣化結果的忽視對少數群體需要的忽視,降低自助的動機,自由選擇的自由下降受道德約束降低個人選擇的自由,對非該團體的成員採取排斥態度對福利產品的不平等分配,專業化缺乏,低效率

福利多元主義的困境[2]

福利多元主義的內生性困境

  在福利多元主義的政策方案中,政府以外的部門,如市場、家庭、志願組織、社區以及各種互助團體,它們在社會福利體系中具有非常重要的作用。然而,通過分析和實踐可以發現,這些部門在社會福利的提供方面,存在著諸多問題。

  首先,現代社會中家庭因種種因素有時並不能提供福利,反而成為福利需求的來源之一。

  家庭是社會的基本構成單位,在現代社會中家庭具有多種功能,它除了為個人提供社會化

的途徑、社會和經濟上的保障、心理需求上的滿足和情感上的依歸外,也為社會提供再生產和加強社會團結的功能。福利多元主義充分認識到現代社會中家庭在福利生產和提供中的獨特地位和作用,試圖重建家庭在福利體系中的地位。在福利多元主義看來,家庭可以通過建立在親情和血緣紐帶上的互助,為其成員提供生活來源以及具體的社會服務,如養老和看護等。然而,家庭的上述功能能否實現取決於家庭自身的變遷、家庭收入來源以及人口老齡化等因素的影響。

  現代社會所導致的家庭的變化,使其無法提供充分的、穩定的社會福利。家庭規模的不斷縮小、單親家庭的不斷增多、家庭結構的不穩定,使其本身面臨著很大的風險,更遑論穩定而充分的福利提供。勞動力就業市場的變化、失業率的劇增,使得部分家庭的收入來源成為問題。由於沒有固定和穩定的收入,家庭所能提供的生活來源也變得極不穩定和有限。人口的不斷老齡化也使得家庭本身正日益成為福利需求的來源,而不是社會福利的提供者。另外,社會服務由公共部門轉移到家庭,可能意味著性別上的不平等(大多數的家務活是由女性來承擔的),從而容易引起文化上的衝突和管理上的困難。由於上述因素的綜合作用,使得家庭在社會福利提供中,有許多意想不到的危機和困難,家庭有時很難成為穩定的福利提供者。

  其次,志願組織存在著“志願失靈”的可能性,無法提供充分穩定的社會福利。

  在福利多元主義看來,志願組織提供社會福利和服務的優勢在於它的民間性和草根性。這種特性使得志願組織貼近服務對象,瞭解服務對象的需求,能夠靈活地對服務對象的需求做出及時反應,能夠與公民建立長期性的服務關係並滿足公民多樣化的需求。另外,它的非營利性和它所倡導的慈善精神,使其能夠更多地關註弱勢人群的生活與生存狀況,有利於減少和改善貧困與不平等現象,有利於緩解和解決社會不公等問題。它的公益性和志願精神,能夠使更多的人參與和關註公共生活,能夠整合與動員各種社會資源,形成強大的社會資本,以推進社會問題的有效解決。

  然而,志願組織本身正面臨諸多危機,這就是“志願失靈”:慈善不足,如巨大的資金缺口;慈善的特殊主義,志願組織及其捐贈人集中關註人口中的特殊亞群體;慈善的家長式作風,志願組織對捐贈行為的依賴,往往使得這個部門的特征不是由整個社區的偏好而是由社區中的富人來塑造;慈善的業餘主義,志願組織的志願性質和低工資政策往往不能吸引專業人才,只能以一種業餘的方式來提供福利。有人認為,提倡志願組織在福利提供中發揮作用,可以加強社會團結。但是,志願組織本身要發揮作用,首先需要社會具有這種團結精神,而這卻是志願組織自身無法解決的。

福利多元主義的外源性困境

  從西方福利國家的客觀環境來看,福利多元主義提供的政策方案並不能有效解決後福利國家所面臨的挑戰。經濟全球化、人口結構的變化以及勞動力市場的二元分化,使得後福利國家面臨著新的福利需求矛盾,福利多元主義對此缺乏有效的應對措施。

  首先,全球化所帶來的變遷超越了福利多元主義的政策方案範圍。

  全球化的概念表明瞭一個日益增強的國家間相互依賴的客觀現象。跨國公司、國際貿易、資本的全球性流動等,使世界在經濟層面正變得一體化。哈貝馬斯認為,經濟的全球化導致一種“跨國性的”世界經濟體系觀念,並使民族國家的政治活動日益受到這個體系的限制。對福利國家來說,由於存在一種“現實的跨國經濟的超級結構”,民族國家的政策已幾乎無法繼續成為調控經濟發展的決定性要素,而民族國家的社會問題主要還是要靠自己來解決,由此導致經濟政策與社會政策之間正面臨著越來越多的衝突。

  社會政策依賴於政府從經濟發展中所汲取的財政,經濟發展的水平決定著社會政策的財政支持能力。但隨著民族國家經濟主權的消失,資本已在很大程度上不受傳統的國家調控的影響,這使得資本極易擺脫特定國家的監控,具有很強的流動性,資本重新取得了優勢地位。經濟全球化導致民族國家經濟主權的消失,民族國家的經濟政策需要考慮越來越多的跨國因素,這使得民族國家的社會政策安排已經變得越來越困難。而福利多元主義的制度安排仍然超不出民族國家的統治範圍,它無法解決全球範圍內協調不同行動邏輯的難題,而這也許需要一種超越民族國家的制度安排。

  其次,人口結構的變化也超越了福利多元主義的政策領域。

  西方福利國家人口結構上的變化表現為,伴隨人口老齡化的是新生兒出生率的下降,而新生兒出生率的下降進一步加劇了人口老齡化的趨勢。人口老齡化是現代各國面臨的普遍趨勢,也是需要認真面對的重大社會問題之一。人口老齡化會給社會帶來新的福利需求矛盾,一方面是由於不斷增長的、巨大的社會福利和社會服務的需求,另一方面是日益緊張的勞動力供給和由此導致的經濟增長壓力。人口結構變化迫使福利國家進行改革,首要解決的問題是勞動力市場的供求矛盾問題。

  在民族國家的範圍內,這可以通過兩個途徑來解決:一是延長工作年齡,提高老年人口的勞動參與率;二是吸收外來移民。國家雖然可以通過各種鼓勵政策,以提高老齡人口的勞動參與率,但仍然受到老年人的工作能力和工作意願、雇主的就業態度等因素的影響。同時,外來移民也需要進行嚴格的管理,並將會遇到文化、政治等方面的衝突。這需要對國家的福利制度同時加以改革,以適應這些勞動力市場和經濟政策的變化。人口結構變化所帶來的挑戰也大大超出了福利多元主義的視角,福利多元主義的觀點對此貢獻甚微。

  再次,勞動力市場中的變化,導致福利多元主義的政策方案可能會產生不良的社會後果。

  西方國家勞動力市場在近幾十年內也發生了重大的變化,即從工業社會邁向後工業社會。後工業社會有兩個重要的趨勢,一個是知識經濟時代的到來,另一個是經濟領域中服務性部門的快速增長,這兩者導致西方福利國家勞動力市場發生了重要的變化。隨著知識經濟時代的到來,普通勞動者的充分就業將會成為越來越困難的問題,勞動力市場的競爭會更加激烈。

  另外,服務業的巨大需求使“垃圾職業”(保潔工、侍應生、廚工等)以及其他私人服務性職業的數量格外龐大。“垃圾職業”的大量存在,好職業對人力資本的高要求,以及結構性失業的長期存在,將會使社會差距不斷擴大,社會變得更加不公平,而福利多元主義的“市場化”方案不僅不會緩解社會的不平等,反而會加劇這種趨勢。

  綜上所述,福利多元主義作為解決福利國家危機的選擇,存在著一定的局限性。從根本上看,政府仍然是居民福利最重要的來源。這表現在實踐中,“普遍的社會公共福利的框架,特別是教育、健康和收入保障,基本上並未觸動。”對此,福利國家有不可逆轉的趨勢,“現在大部分需要已無法再通過某些制度安排來消解了,如家庭、社區或某些‘美國式’的自立夢想,因為它們已經淪為現代化過程的犧牲品了。”有必要在“滿足需求的集體責任與被當作手段的提供福利形式這二者之間”作出區分。

  解決福利國家的危機,不能簡單地採取放棄政府責任的做法,“抽象討論公民社會、地方響應、社會資本和公民增權會忽略一個嚴酷的事實,即需要社會服務的居民比例越高的社區通常也是社會問題最集中的區”,政府仍然需要認真地對待其在風險社會中對公民所負有的責任。如果說福利多元主義有值得關註的貢獻的話,那麼它的貢獻與其說是強調社會組織也是福利的來源,不如說是強調政府應該區分福利的責任與福利的生產方式,在不放棄福利責任的前提下,改變福利提供的方式,建立政府與社會組織在福利生產中的合作伙伴關係,來有效滿足公民的福利需求。

參考文獻

  1. 1.0 1.1 彭華民,黃葉青.福利多元主義:福利提供從國家到多元部門的轉型.南開學報(哲學社會科學版).2006 (6).
  2. 2.0 2.1 福利國家改革:福利多元主義及其反思.中國改革論壇.2009-12-25