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財政公平原則

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目錄

  • 1 財政公平概述
  • 2 財政公平原則的客觀依據
  • 3 確立財政公平原則的意義
  • 4 財政公平原則與財政支出

財政公平概述

  財政公平,是指財政分配符合一國社會絕大多數成員認可的正義觀念。對這個定義有以下幾點需要加以說明。

  1.公平的實質在於符合正義

   在現實社會中,用以衡量財政分配是否公平的正義標準,是社會絕大多數成員認可的正義觀念,或者更具體地說,是社會絕大多數成員認為合理的分配結果和分配程式。這種正義觀念通常集中地以法律的形式表現出來。從這個角度來看,公平或者符合正義觀念,與合法或法治基本上是統一的。相反地,如果一個社會的財政法律制度不完備,那麼,也就失去了判斷財政分配是否公平的形式標準。更進一步說,如果一個社會的法律根本不能反映絕大多數社會成員的正義觀念,那麼,在這個社會裡也就不可能有真正的財政分配的公平。可見,按照人民的意志完備相關的財政法律制度,是實現財政公平的重要一環。

  2.公平包含著平等的意思,但不僅僅限於平等

   實質意義上的公平可能要求在某些情況下實行法律上和財政分配上的不平等。約翰·羅爾斯在其《正義論》中,始終將其研究的正義稱之為“作為公平的正義”,他相信將在原初狀態中被選擇出來的“兩個正義原則”,簡略地說來,第一個是自由和平等,第二個是地位和職務向所有人開放條件之下、並符合每個人利益的不平等。將這一見解適用到財政分配領域,也可以說,就內容而言,財政公平是一般情況下財政分配的平等與特殊情況下財政分配不平等的有機結合。再具體到稅收領域,這種平等與不平等的結合,也就是所謂橫向公平(即條件相同者同樣對待)和縱向公平(即條件不同者區別對待)的結合。

  3.財政公平既包括起點和過程的公平,也包括結果的公平

   起點的公平主要是指機會的均等,包括參與財政決定的機會均等和法律適用的平等。例如,如果法律規定了免稅,那麼,所有符合條件的人都應當能夠享受免稅的優惠。過程的公平主要是指財政行政和財政執法的公平。結果的公平則是指財政分配結果的合理和公正。

   4.財政公平不僅僅指經濟上的公平,還包括社會公平的涵義

   一個最明顯的例子,是國家財政對教育投入的差別所引起的社會後果,不僅僅屬於經濟的範疇,而且涉及到人們的社會權力和全面發展。

  5.還需要註意財政學和法學在研究公平問題上的差異

   財政學中研究公平,是從財政分配的經濟效應來觀察,主要研究財政分配是否公平的經濟學標準與具體判斷問題,而財政法學中研究公平,既要關註權利義務的配置是否公平,更要關註實現和保障財政分配公平和財政權利義務配置公平的法律程式和方法。財政學上的公平與財政法學中的公平之間具有內在聯繫並有一定的重合,但它們研究角度和關註重心的上述差異也是顯而易見的。

財政公平原則的客觀依據

  1.從經濟基礎來看,我國的經濟是以公有制為主體的社會主義市場經濟

   從整體和長遠來說,公有制經濟必須使絕大多數人公平地收益,否則就不能認為某種經濟是真正的“公有制”經濟。所有制不是表現在生產資料名義上歸誰所有,而是表現在這些生產資料的使用最終由誰受益。生產成果的分配是生產資料分配的必然結果,這是馬克思主義政治經濟學

的基本觀點;由此引伸開來,也完全可以說,生產成果的分配,是生產條件或生產資料實質上歸誰所有的標誌。在公有製為主導的經濟條件下,在公有制經濟對國家財政已經長期並將繼續做出重要貢獻的條件下,我國的財政收入和支出當然地應以絕大多數人公平地承受負擔和公平地享受利益為其目標。同時,我國的經濟又是市場經濟,公平競爭是市場機制發揮作用的必要條件,為了公平競爭的實現,必須公平稅負,並使所有的經濟主體公平受益,而不應有財政上的差別待遇。

  2.從政治上來看,我國是人民民主專政的社會主義國家;國家的一切權力屬於人民

   我們國家的這一性質決定了我國財政的民主性質,也決定了我國的財政只能是公平地為了全體人民利益的財政。不能設想真正民主的國家會使一部分人在財政分配上遭受歧視。尤其重要的是,中國共產黨作為執政黨,明確提出了共同富裕的發展目標。共同富裕當然不是所有人一樣的富裕或平等的富裕,但卻必然是所有人達到公平意義上的相當富裕水平。由此可見,無論是國家和財政的性質,還是執政黨的政策,都要求我國的財政應當是對所有人公平的財政。

  3.在我國現行《憲法》和法律之中,已有多方面的規定指明瞭國家的這一政策目標

   例如,我國《憲法》中既規定了公民在法律面前人人平等的原則和各民族一律平等的原則,又規定了幫助各少數民族地區加速經濟和文化發展以及對婦女、兒童的特殊保護;既要求維護社會主義法治的統一和尊嚴,又規定了少數民族自治制度;在《預演算法》等法律中,這方面的規定還得到了一定程度的具體化。這些規定的精神,實質上也就是一般情況下的平等與特殊情況下不平等的有機結合,即公平的精神。公平作為我國法律所追求的最高價值目標應當是毫無問題的,這一價值目標在財政領域中的具體化,也就是財政公平原則。

  4.在外國立法和財政實踐中,也不乏實行財政公平原則或公平收入政策的實例

   聯邦德國的基本法以專門條款規定,各地區居民具有享受同等生活條件的權利,並據此確立了使各州以及州以下各地方財政之間實現均衡的制度,由此來保證各州的財力均衡和保障居民享受同等生活條件。儘管學者們對這一制度的認識和評價還有分歧,但對我們不乏啟迪意義。在許多發展中國家,公平的收入再分配被認為是政府的恰當的政策目標,但對此又有兩種不同的理論主張。一種理論主張在經濟增長中實現收入再分配,政府不但要實行累進課稅政策,而且要在支出方面儘力幫助貧者,減少失業,從發展生產人手來改善他們的收入狀況;另一種理論則主張改善收入分配是次要的,最重要的是滿足約占總人口40%的低收入階層的基本生活需要。無論哪一種主張,其實質都是要實現社會公平的政策目標。

   由上述可見,借鑒外國經驗,確立財政公平原則,是我國社會主義市場經濟和民主政治建設對完備財政法治的必然要求,也是我國財政制度文明程度的重要標誌。

確立財政公平原則的意義

  1、財政公平涉及政權合法性的根基,是社會穩定的重要保證

   財政是政府的或者以國家名義進行的收支活動。國家機構正是依靠財政來籌集資金以便履行其職責。無論是政府籌集資金的不公平,還是履行其職責時使用財政資金

的不公平,輕者會影響政府在人民心目中的形象,損害政府的信譽,增加政府的課征成本並降低政府的管理和行政效率,重者甚至會導致人民的不滿和對抗甚至反抗。歷史上的這類事例不勝枚舉。這說明對政府來說,實現財政公平,使財政課征的負擔公平的加於全體社會成員,使財政支出公平地照顧到全體社會成員的利益,是贏得民心的基本條件,是保證社會長治久安的重要基礎,也是政權合法性的根本源泉。把財政公平原則確立為我國財政法的一項基本原則,正是為了可以更好地保障財政公平的實現。

  2、財政公平是維護國家統一和民族團結的重要條件

   尤其是在我國這樣一個幅員遼闊、民族眾多、各地區經濟文化發展水平差異較大的國家,財政的課征和支出能否合理地平衡好各民族、各地區的利益,使它們都有公平感,是一項難度極大而又不得不完成的艱巨任務。由財政分配的不公平所導致的受歧視感,積聚起來會激化各民族、各不同類型的地區之間的矛盾,甚至導致內亂和國家的解體。漫長的中國曆史和前蘇聯,都可以提供這方面的生動例證。而國家的西部大開發政策之所以深得民心,得到了包括東部地區在內的幾乎所有地區的理解和支持,也就在於這一政策平衡和體現了全國人民的根本利益和長遠利益。

  3、實行財政公平是參與國際經濟交往和國際經濟競爭的客觀要求

   在經濟全球化的浪潮日益席卷全球的今天,國家之間的經濟交往和經濟競爭對各國國內的競爭環境也提出了更高的要求。其中的一個重要方面,就是政府的行為不應當扭曲市場競爭機制。我國即將加入世界貿易組織,按照世界貿易組織的非歧視規則,對企業、尤其是國有企業的財政補貼,不合理的稅收差別,以及具有類似效應的財政措施,將受到其他成員國的質疑和挑戰。因此,堅持財政公平,是保障我國對外開放得以不斷順利擴大的必要條件。

   4、在我國當前各地區發展差距和居民收入差距不斷擴大的背景下,強調財政公平具有突出的現實意義

   目前我國城鄉之間發展水平和居民生活水平差距有不斷擴大的趨勢,各地區經濟、社會和文化發展水平的差距也未見明顯縮小;而我國的財政政策,依然在堅持效率優先、兼顧公平的指導方針。如果說在改革發展的初期,政策重點在於引導一部分人先富起來,強調抓住機遇加快發展,在財政上實行效率優先、兼顧公平還是可以理解的;那麼,在一部分人和一部分地區確實已經先富起來之後,在調節收入差距和協調地區發展已成為主要矛盾的情況下,在財政分配上則應將公平放在更為優先的位置。尤其是在法觀念上,更應與以效率為中心的財政學觀念相區別,把公平這一法律的根本價值置於應有的突出地位。

  在我國,財政公平的觀念還沒有得到確立,尤其是在財政實踐中,即使排除非制度性的人為因素,財政不公平的問題也十分普遍:城鄉之間、東西部之間在經濟、社會和文化發展和公共設施方面存在著巨大差距;同為國家公務員,職務資歷相同、工作又大體類似者,可因所在部門的不同而在待遇上有很大差別;同樣是義務教育,在城市由國家財政投入,在農村則由農民自己負擔(至少稅費改革之前普遍如此);即使同屬公立大學、同在一所城市、屬於一個辦學層次,也會因隸屬部門或地方的不同,而在獲得的財政生均教育經費的數額上相差懸殊。所有這些問題,儘管有歷史等各方面的原因,但其最終解決,不能不依靠在財政公平原則的指導下,進一步深化財政制度改革,並完善相關的立法。

財政公平原則與財政支出

   財政支出的公平,是指政府財政支出的安排能夠比較均衡地照顧到和平衡好各方面的利益。財政支出不公平,財政征收的公平也會落空。

  1.財政支出的公平,要求支出範圍的法定化

  財政收入可以用於哪些項目的支出,必須有一個統一的、具體的標準。如果各地方、各部門可以支出的範圍不統一,也就失去了公平的基礎。支出範圍的統一意味著各地方各部門享受財政利益的平等,這種形式上的平等不排除可以通過法律規定的形式,為民族自治地方或者其他特定的區域或部門規定一些例外情況。我國現行《預演算法》及其實施條例對財政支出雖然做了原則規定,但在支出範圍和限制方面,還缺乏具體規定,需要在今後加以完善。

  2.財政支出的公平還要求支出標準的科學和統一

  在財政預算和決算之中,法定的支出項目明確之後,還應按照科學統一的標準來計算和核定支出。與支出範圍一樣,在支出標準問題上,在我們這樣一個大國,也不可能實行一刀切,必須要考慮到各地情況的差別,併科學的測定這種差別對各地和各部門、行業財政支出標準的具體影響。

  3.財政支出的公平集中的反映在轉移支付問題上

  轉移支付本身就是一項平衡不同級別和地區財力差距的手段或方式,因此公平應當是其內在要求和基本特征。 在我國,財政轉移支付的公平一是要求徹底清除1994年稅制改革過程中為平穩過渡而保留下來的舊體制中的不合理因素。二是徹底改變支付數額依據測算的基數法,改按因素法,科學、合理的真實反映各級別、各地方的征收努力程度、人均財政收入與支出的差額、以及維持最低公共服務水平所需要的開支數額。只有在這個基礎上,支付數額的確定才能在確保國家政策重點的同時公平地滿足各地的發展需要。三是將轉移支付制度規範化、制度化和系統化,把財政部門和地方都從無休止的應付和“跑部”中解放出來,把人為因素對財政轉移支付的影響降低到最低程度。比較理想的做法,是今後在《財政基本法》中規定轉移支付的原則、制度和具體辦法。四是轉移支付應統一由各級財政部門辦理,不應通過條條或行業主管部門來進行,以免各部門因部門發展的考慮而改變各地區的分配比例。五是明確轉移支付領域的特殊性,以及在這一領域確立公平觀念的重要性。市場的初次分配是以效率為導向的,財政分配是二次分配,公平應當是優先目標;轉移支付的目的更是為了平衡財力,因此在這個領域更不應強調效率優先、兼顧公平。

  4.在財政實踐中,財政支出的公平能否實現在很大程度上取決於財務制度的執行狀況

  現行的審計制度和稽查制度,在財務監督方面發揮了一些積極作用,權力機關的監督有時也能起到一定的效果。但總的來看,現行的財務制度執行情況遠不能令人滿意,即使是公平的制度,在實際運行過程中也難以實現其設定的目標。為此,必須以強化責任為重點,將現行的監督制度進一步具體化,使得每一種違反財政法規定職責的行為都要承受相應的法律責任。決不能認為“公家的錢”用在“公家的事務”上面就沒有錯,這種落後的財政觀念必須徹底轉變的法治的軌道上來。只有這樣,才有可能真正實現財政支出的公平。

  5.在我國,社會保障法有逐步成為獨立的應用部門法的趨勢,或者成為廣義社會法的重要內容

  然而,由於社會保障費或者稅是由政府來征收和管理,財政又要對社會保障支出做到資金兜底,因此社會保障既涉及到政府的征收,又涉及到政府的支出,這就使得社會保障問題具有了明顯的財政法上的意義。財政支出的公平,很重要的一個方面是保證最低收入人群的最低生活需要,城市的收入最低保障線制度、對特殊困難人群的福利和救助制度和失業保障制度等,都是財政促進社會公平的有力手段。我國今後應當將社會保障預算與政府的經常性預算和建設性預算區分開來,單獨管理和核算,以便分別評價政府自身開支情況、國有資產的運營情況和社會保障資金的管理與使用情況。此外,在我國目前的條件下,堅持社會保障低水平、廣覆蓋的原則,可以照顧到更多人的利益,也是符合公平原則的。與此同時,要逐步創造條件,把社會保障網路逐步延伸到農村。財政支出中社會福利支出和社會保障支出的享受者絕大多數屬於低收入階層,同樣的財政支出,對他們來說具有更高的邊際效用,因此,這類支出不僅符合公平原則,從效率上來看,也可以使得等量的財政支出取得更高的使用效率。