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財政透明度

财政术语 9547 171

目錄

  • 1 財政透明度的概述
  • 2 財政透明度的定義
  • 3 預算的複雜性與透明度
  • 4 財政透明度的效應
  • 5 財政透明度的限制

財政透明度的概述

  財政透明度是良好財政管理的一個方面,但財政透明本身不是目的,它是促進效率、保障政府和官員負起責任的一種方法。財政透明度由此受到國際貨幣基金組織(IMF)、世界銀行、經合組織(OECD)和許多國家的高度關註,學術機構和研究人員也把它視為巨集觀經濟穩定、政府良治和財政公平的一個重要的前提條件。在經濟全球化的背景下,國際社會擔心任何國家巨集觀經濟的不穩定都會迅速對世界經濟產生不良影響。為此,IMF和OECD都制定了財政透明度的最佳做法準則,作為指導各國財政透明度實踐的指南。

 財政透明度最初在歐盟國家得以強調和執行。由於擔心其中一國不良的財政政策造成的後果將成為其他國家的沉重負擔,在面臨各成員國為實現馬斯特裡赫特條約規定的財政目標而有可能大造假賬的嚴峻形勢下,歐盟國家首先對財政透明度問題進行了討論,並將其作為加強財政管理的首要目標。一些經濟轉型國家,如東歐各國,在轉型過程中出現了嚴重的貧困問題,公眾和一些非政府組織將解決此問題的希望寄托於預算改革,迫使政府增加財政透明度和民主參與度。

財政透明度的定義

  初始的財政透明度的定義是由George KopitsJon D. Craig(1998)給出的:向公眾最大限度地公開關於政府的結構和職能,財政政策的意向,公共部門賬戶和財政預測的信息,並且這些信息是可靠的、詳細的、及時的、容易理解並且可以進行比較的,便於選民和金融市場準確地估計政府的財政地位和政府活動的真實成本和收益。他們從制度透明度、會計透明度、指標與預測的透明度等三個方面對財政透明度的含義進行詳細說明。

  1.制度透明度。對政府財政行為進行全面制度界定,包括公開政府的結構及功能,對公共部門和私人部門要有清晰的界定;公開預算過程,解釋預算方案的財政目的和優先順序、披露績效評價和財務審計結果;稅收方面,強調公民納稅要有明確的法律基礎;公開政府管制的成本估計等。

  2.會計透明度。向公眾詳細披露有關財務信息,包括各個政府部門的明細報表、部門之間的資金往來等。Kopits和Craig認為,政府預算報告的財務賬目範圍應包括中央政府和地方政府在內的一般政府基金和社會保障基金等預算外基金以及公共企業的準財政活動。他們列舉了一些提高會計透明度方面的必要措施,主要是按照權責發生制記賬(以彌補收付實現制

只著眼於現金流的不足)、準確評價政府資產和債務(金融資產)、公開年度支出的各個經濟主體和用途的細目,公開年度收入細目等。

  3.指標與預測的透明度。政府不僅要公佈與財政平衡相關的若幹指標以及政府總負債和凈負債等與財政相關的指標,而且還應公佈對一些財政分析性指標的測算,包括結構性和迴圈性的財政平衡、財政的可持續性(穩定債務的基本水平)、未設償債準備金的政府債務凈值等。他們指出,要實現短、中、長期財政預測的透明,就應尊重事實,明確區分基本情形(政策未發生變化的情況下)和政策發生變化時的情形。

  給財政透明度下一個準確的定義是很困難的,因為透明度關鍵的是對“度”的把握,從不同的角度觀察,透明度是有區別的。Kopits和Craig並沒有明確確定財政透明 “度”的含義,只是從範圍上指出了政府應該披露信息的透明要求,而信息披露的對象、方式、時效等因素在一定程度上也影響著透明度的實現。

預算的複雜性與透明度

  現代國家的預算制度非常複雜,這種複雜性的產生部分是隨著經濟的發展不可避免的,部分則是人為的(A.Alesina&R.Perotti,1996)。不管怎樣,一個顯然的事實是,複雜的預算在政府項目的真實成本和納稅人

可觀察到的成本之間導入了一個楔子,隱藏了其真實的成本收益關係,從而給納稅人造成一種財政幻覺,使選民無法掌握真實的預算信息,很有可能會做出不利於自己的行為和選擇。如高估公共支出的利益,低估稅收的成本,結果減少了政治家的財政責任,給政治家留下可乘之機。同時,債務又給選民提供了一個避免增加稅收負擔的機會,選民也可能會像政府期望的那樣贊成比他們意願更高水平的支出和赤字。政治家本身就有動力隱瞞稅收,誇大支出的利益,隱瞞政府負債,而預算的複雜性又給他們提供了這一可能,所以他們幾乎沒有激勵去產生簡單、清晰和透明的預算,而是常常故意選擇模棱兩可的程式,增加選民的困惑。選民對預算過程瞭解得越少,政治家就越能自由行動,利用財政赤字和過度支出來達到自己的目的。

  Merton Miller(1994)研究美國的預算制度時也指出,美國人忽視政府預算,部分是因為“政治家誤導的傾向和出於政治家自己的目的而使預算變得模糊”。面對選民遭受財政幻覺或者不完全信息,政治家有強烈的動機去扭曲納稅人可觀察到的政府擴張的成本和收益。而在大選之年,在任政府為取悅選民,謀求連任,也許會提高某些轉移支付的標準,並且聲稱不會開徵新的稅收來籌集資金,因為可預期的經濟的高速增長自然會增加政府收入,但是,對這一允諾一般的選民是很難證實的。

  Mixon和Wilkinson(1999)從政治家與特殊利益集團的關係來解釋政府這一動機。他們發現有助於提高政府支出績效和減少赤字的行為會威脅到特殊利益集團的利益,這同這樣一個認識是相符的,即特殊利益集團喜歡大規模的預算。保密給予了特殊利益集團施加更多影響力和控制力的機會。在某些社會裡,這表現為赤裸裸的腐敗與賄賂。但即使是在反對腐敗和賄賂的社會裡,政治家依然需要競選資金以謀求當選和連任。那些提供給政治家資金的利益集團更多時候並不是基於他們宣稱的增進公共利益的目的,更主要的是因為他們認為支持他們的一方當選後,他們有可能多多少少的影響政策的走向,提高自己的收益和利潤率。如果較大規模的政府支出能夠使政治家擁有更大的權力或者威望,政治家就能從特殊利益集團中得到更多的租金,或者有更多的機會得到他們意義上的公共產品,那麼不透明的預算就是政治上所要求的。另外,如果選民不能很容易地觀察到預算組成(從支出或收入方面),那麼,政策制定者在選舉之前就會遵循鬆散的財政政策,而這也不會影響他們再次當選的機會。

  隔離抑制了聲音,秘密沖淡了責任(S.R.Osmani,2002),加劇了社會不公平程度。因為一些利益集團可以憑藉自己在政治或經濟上的優勢地位通過各種途徑影響預算的形成,社會上的弱勢群體

於是成了犧牲品。秘密的特點使得讓政府對其行為負責變得很困難,即使政府給一些團體披露一些可覺察的原始材料,政府也很容易為自己辯護。

  V.V.Chari,Larry Jones和R.Marimon(1997)等從委托代理的角度去研究預算複雜性和透明度的關係,考察公民作為“委托人”是如何向財政當局、預算支出部門、政治家等從事財政活動的“代理人”施加制約的。對政府的財政制約之所以會出現問題,是由於財政支出容易從制度角度被濫用,雖然預算支出部門及政治家等提出的每項支出預算都有利於各自部門或選區,但支出的成本卻以稅收的方式在廣大國民身上分攤,而該部分成本並未內生化,從而容易加大增加這種個別性支出的壓力。政府及政治家為了謀求私利往往會耍一些伎倆,增加預算的複雜性從而便於將預算資金挪做他用以及隱瞞或粉飾過度的支出。

  提高預算透明度則能夠遏制上述行為,對從事財政活動的政府及政治家施加有效的財政制約。前提是要對預算的透明程度做一個有效的界定,顯然,對公民大量傾瀉預算原始材料是無助於選民看清政府預算行為的。

  J.E.Alt和D.D.Lassen(2003)認為透明的預算程式有四個特征:(1)在較少的預算文件中能夠披露更多的信息,信息容易得到和便於公眾監督;(2)經驗顯示在進行有說服力的、可信賴的聯繫中起關鍵作用的獨立作證的可能性能夠促進透明度;(3)預算用語準確,用詞和分類應該清晰,意義明確;(4)減少預算項目的樂觀主義情緒和政府的創造性。

  Poterba和Von Hagen(1999)則提供了透明的預算程式的例子:對政府財政政策的每個方面都能提供清晰的信息,包含有特殊賬目的預算和不能把所有的財政活動都合併到一個有約束的預算是不透明的,反之,能夠讓公眾獲得信息並且能參與政策制定和提供合併信息的預算是透明的。

財政透明度的效應

  研究財政透明度的原因和結果的文獻並不多。

  從理論上闡明財政透明度的意義並不具有理論創新的意義,因此,大多數的研究都是通過經驗證明來分析財政透明度的情況。由於各國的情況複雜不一,得出的結論並不一致,有的甚至截然相反。

  (一)財政透明度與政府規模

  Fetejohn(1999)提出了分析財政透明度的理論分析框架。他認為透明度的增加將有利於選民控制和管理選舉獲勝的政治家,迫使政治家更加努力地按照選民的利益行事,而這又會使選民願意將更多的資源配置在公共部門,從而導致政府規模的擴大。他提供了一個委托-代理模型來證明為了吸引更多的資源和支持,政治代理人能夠使選民對他們的行為更加瞭解。在這個模型中,委托人(即納稅人)把資源委托給代理人(即政治家)管理,代理人用徵稅得到的收入來提供公共產品,委托人用稅後的資源進行私人物品的消費。政治家會設計一個具有一定透明度的信息結構,在模型中表現為行為信號的隨機可變性。選民接受到的行為信號的隨機可變性越低,透明度就越高。選民就可以對政治家的行為做出準確的推斷,政治家利用信息不對稱來為自己謀私利的可能性就減少了。這個模型一個重要的結論是更透明的環境能夠使委托人和代理人的境況都變得更好。這個模型的直觀意義是透明度增加產生的政治行為的不確定性減少了,這使選民增加了對在任政治家的信任或選民有能力分辨結果的好壞,因此選民會提高公共產品的投資(即願意交納較高的稅),最終導致較大規模政府的產生。

  從長遠來看,如果執政政府、政治家自己認識到提高透明度有益於治理,那麼他們就會為了加強自己的政治力量而去努力提高透明度。這是因為,針對選民難以評價政府績效的問題,政府可以通過致力於提高透明度,使得現任政府的努力得到選民的贊賞,提高選民對現任政府的信賴,從而鞏固其政治地位。因此, Ferejohn所設想的模式是,只要提高政府的財政透明度,選民對政府進行評價的準確度就會增加,如果選民認為政府的績效良好,就會再次選舉該政黨做執政黨。在透明度較高的情況下,政府的努力會比較容易地反映到績效上,從而政府努力的動力也會比較強,選民也會對政府寄予較高的信任。但是,這種理論上的結論要在現實中得以實現,需要選民積极參与政治以及政權存在交替的可能。

  J.E.Alt,D.D.Lassen,D.Skilling等驗證了Fere iohn的結論,他們根據美國詳細的預算信息構建了財政透明度指數,並以1986—1995年的橫截面數據為分析工具,發現財政透明度的增加確實擴大了政府規模的同時也增加了選民對州長的支持。其他學者的研究也表明瞭責任越清晰的地方選民的支持率就越高。不斷增加的透明度可以使選民很容易區分政府的機會主義行為或隨機因素,也使選民容易把經濟成果歸功於某些政治家的作為。但是,Persson等(1997)提出了相反的觀點,他認為更高的政治責任將會導致較小的政府規模。原因是當政治責任增加時,政治家的租金減少了,其他情況不變,那麼政府的規模就減少了。

  (二)財政透明度與政治競爭

  Alesina和Perotti(1996)指出政治家不會有動力採納最透明的措施,North(1990)認為通過政黨之間的競爭可能會產生理想財政結果的財政制度,因此,他們認為激烈的政治競爭能夠推動財政透明度的發展。他們的實證分析也表明政治競爭和透明度之間是正相關關係,政治競爭使得選民懲罰在任者成為可能,透明度使得選民能夠區分哪些不好的結果是由於政治家的腐敗行為或者外部不良環境所引起的。如果缺乏透明度將使得選民從觀察到的情況推斷政治家的行為變得更加困難,從而政治競爭也起不到應有的作用。缺乏政治競爭也使得透明度沒有實際意義,如果選民觀察不到政治家的行為就不能在選票上懲罰他。“官員控制力弱的地方,就別指望人們會允許官員支配很多的資源。” (J.Fetejohn,1990)。此外,政府財政透明度低、收集信息的成本高,不僅會對選民參與國政產生負面影響,也妨害了政黨間的政治性競爭。在執政政府信息不充分公開的情況下,即使其他政黨取得(或奪取)了政權,對於在多大程度上可以改善政府的“經營”也會存在很大的不確定性。如果前任政府巧妙地隱藏了會給下屆政府帶來負擔的財政赤字,那麼對於選舉獲勝的這屆政府來說,財政政策的選擇範圍將變得狹窄,從這個意義上講,他們要承擔更多的成本。這也就是說,政府透明度低,將加大政權的“奪權成本”,而執政黨、現任政府通過戰略性地限制信息公開、製造不透明,可以在政治上保證其占據有利地位。

  (三)財政透明度與赤字、公債

  Milesi-Ferretti論證了在一個以財政規則為特色的政體中,透明度對政府公債和赤字的影響,他考慮了政府為了滿足馬斯特裡赫特條約的規定而偽造會計賬目的行為,實行財政透明度,就增加了偽造賬目行為被公眾發現的概率,使得政府因為沒有滿足預算規則要求而受到懲罰。這樣,透明度就決定了偽造賬目和真實的財政調整的範圍。

  Shi和Svemson(2002)在一個政治代理模型中指出,選民希望更有才能的政治家當選,因為他們可以在一定的稅收收入和私人消費水平下提供更多的公共產品。但是,選民的偏好刺激了現任官員通過增發公債、提供更多的公共產品來表明自己的能力。在這個模型中,財政透明度是由選民觀察到債務的時間和程度以及在任官員利用債務來顯示自己能力的程度決定的。如果財政透明度足夠高,選民就能夠觀察到官員這一企圖,從而抑制官員利用公債來表現能力的行為,降低公債的發行規模。

  J.E.Alt和D.D.Lassen(2003)發展了Shi和Svensson構建的關於債務積累的模型,用來分析財政透明度在公債積累過程中的作用。在這個模型中,他們利用OECD國家中的19個國家的數據驗證了得出的三個結論:(1)更高的財政透明度能夠減少債務積累;(2)偏好較低公共支出水平的右翼政黨有著比左翼政黨更高的財政赤字;(3)政黨之間的政治分歧越大,公債規模就越大。

  (四)財政透明度與反腐敗

  根據公共選擇的文獻,可疑的預算會使官僚和尋租的政治家採取不利於納稅人的行為最大化,財政透明度則可以暴露政府的浪費,迫使政府節約。

  一般來說,反腐敗主要依靠健全的法律和財政制度,通過增強政府部門的責任感來實施的。但是在許多經濟不發達和腐敗盛行的國家,這些法律和財政制度的約束力是很微弱的,因為它還需要有一套值得信賴的法律機制能夠調查和執行現有的法律法規。在許多國家,尤其是那些以系統腐敗著稱的國家沒有這樣的法律系統。財政管理同樣需要這樣的可信賴的制度框架。一個高效的財政管理系統依靠一套可操作的機制和能代表監管者意願的能力。當機能良好的法律和財政系統能夠做到使財政管理不善最小化,財政規則和會計系統只能部分約束公共部門管理者和公務人員的自主權力。但是公共部門執行這項任務的複雜程度和相對於消費者的信息優勢阻礙了抑制各種無效行為的法律和會計系統的設計。於是,那些不是很明顯的管理不善的措施沒有被髮現。最後,審計報告和法律程式對外行很難解釋,因此也常常被忽略。

  因此,R.Reinikka和J.Svensson(2004)認為反腐敗的另外一個思路就是以公共服務的使用者為出發點,而不是單單試圖增加公共服務提供者的責任感,在這樣一個策略中,讓公民獲得充分信息是一個重要的條件。

  在一個案例中,他們證實了這一觀點。20世紀90年代,一項公共支出跟蹤調查表明,烏干達政府給學校撥款的每一美元中,學校只能得到20美分。其餘80美分都被地方政府截獲了。為了扭轉這種局面,中央政府沒有僅僅致力於加強財政管理系統,而是自上而下發起了一場信息運動,通過每月在報紙上公佈政府對學校的資金轉移情況,增強學校和家長監督地方官員處置這部分資金的能力。效果很顯著,“政府捕獲”從1995年的80%減少到2001年不足 20%。

  (五)財政透明度與財政績效

  財政透明度可以幫助解決信息不對稱的問題。一方面,透明度增強了公民影響預算決策的可能性;另一方面,對政府來說,它方便了公民偏好表露的過程。因此,直觀的認為更高的透明度能夠帶來較低的預算赤字,並且更容易控制政府支出和使政府遵守財經紀律。但目前還沒有足夠的經驗證據支持這一觀點。Milesi-Ferretti和HaUerberg et al.(2001)等的研究表明:在歐洲,一些國家的財政績效和財政透明度直接相關,Alesina et al.(1999)則得出結論:在拉美國家,財政透明度和財政績效只有間接的關係。

  這些結果可能和財政透明度衡量的技術有關,Alesina和Perotti(1996)指出透明度的結果可能比財政紀律的影響更難以衡量,Tanzi和Schuknecht (1999)也得出了相同的結論。儘管如此,人們還是確信財政透明度對財政績效有相當的重要性。

  (六)財政透明度與效率的關係

  D.Heald(2003)把財政透明度與效率的關係分為兩種情況:(1)悲觀主義。當透明度幾乎為零時,效率處於一般程度,隨著透明度的增加,效率提高,但超過一定程度,增加透明度反而會降低效率,甚至會比透明度為零時的效率還要低。這種觀點的含義是,透明度能夠阻止“內部人”的欺騙和腐敗,但過分的透明度會導致過分暴露,從而導致效率的損失,因為它會帶來較高的交易成本和極端的政治性。(2)樂觀主義。當透明度幾乎為零時,效率很低。隨著透明度的增加效率逐漸提高,到一定程度後,隨著透明度的增加效率開始下降,但仍然比透明度為零時效率高。極端樂觀主義認為透明的正效應總是要大於其過分暴露的負效應。

  透明度與效率的關係隨著時間的變化而變化。

  但一個問題很重要:是否我們期望的利益(比如公共部門較低的資金成本)取決於財政透明度的絕對或相對水平呢?在一個一般的、沒有缺乏透明度的世界里,一個國家也許能迅速提高經濟發展水平,但是,在某些國家,財政透明度水平的突然提高也許會阻礙經濟的發展。

  (七)財政透明度與媒體的關係

  一般認為,較高的財政透明度可以簡單地描述為政府可以提供更多的信息,但是,Besley和Prat(2001)指出政府透明只是把信息傳遞給選民的必要條件而不是充分條件。這還要依賴媒介部門的結構,Ahrend(2002),Brunetti&Weder(1999)通過對不同國家的橫截面數據分析指出,媒體自由度(包括對媒體披露內容的法律管制、來自政治和經濟上的影響、媒體的受抑程度等在內的綜合指標)高的國家,政府的腐敗度(說明政府欠缺透明度)也低。 Djankov et al.(2002)對97個國家的媒體企業(報紙、電視)的抽樣資料進行了分析。結果表明國有媒體比率高,將很有可能妨礙媒體整體自由、並最終給政治自由度和成熟度以及政府透明度帶來負面影響。但是否媒體私有化顯著的地方財政透明度會更高呢,這一觀點目前還沒有獲得明顯的證據支持。

財政透明度的限制

  既然財政透明度具有上述如此眾多的優點,是不是透明度越高越好呢?如果不是,怎樣來確定一個合適的透明度?它的標準又是什麼?

  Hood(2001)認為透明應該有所限制,因為它可能會破壞某些支持社會正常運轉的規則,而且,當某一領域存在不可調和的衝突時,過度的透明會阻礙政治聯合的形成,從而不利於問題的解決。

  而且信息不對稱不僅僅是信息多少的問題,還涉及到信息提供的程式問題。政府掌管著預算信息收集和散佈的權力。如果把政府比做一個舞臺的管理者,那麼它的任務就是保證所有的演員都能夠得到演出道具(即相關的信息)。但是執政黨和在野黨們想保留或者獲得政府權力,他們將有選擇地利用信息,從而能夠把他們的事情解釋清楚。因此,政府就有強烈的動機去利用信息來獲得政治利益,而不是把所有的信息都公之於眾。但幸運的是,這一對抗過程最終會使信息落人公眾手中,而且已經公開的信息以後就很難被禁止發行。但是Hood認為擅自公開信息應該予以抵制,因為它的作用是阻礙而不是促進有效率的財政透明度。

  O’Neil(200Z)認為透明度和信任之間的關係是複雜的,過分的依賴透明度也許會損傷信任。本來人性的不可靠成為制度設計的基礎,這也是需要監督制衡機制的原因。但是如果缺少一定的忠誠度和組織結構,組織就無法有效運作,這就引出了最為棘手的問題:要使得民主制度完全起作用,就必須增大政府機構的信用程度,這就可能要對完全公開予以一定限制。

  關於財政透明度的研究目前僅僅是個開始,遵循著從理論論證到實踐運用的認識路徑,今後的難題無疑是財政透明程度的研究。怎樣的透明“度”是最合理的,如何構建一套完善的財政透明度指標體系都是今後需要深入研究的課題。