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金融情報機構

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金融情報機構(Financial Intelligence Unit,FIU)

什麼是金融情報機構

  金融情報機構是一個負責接收(若經允許,也可索取)、分析並向職能部門移送被披露的金融信息的全國性核心機構。金融情報機構是國際反洗錢和反恐融資行動新形勢下的制度創新,是情報機構和金融部門有機結合的產物。

  金融情報機構通過接收、分析和移送金融情報向立法、執法、國家安全、金融監管等部門提供信息支持,為制定法律和巨集觀經濟政策提供實證基礎、為打擊犯罪發現線索,也為行政機關工作提供必要參考;通過合規監管、教育公眾、前沿課題研究等工作,增強社會整體反洗錢和反恐融資意識,凝聚打擊相關犯罪的合力。金融情報機構以其工作的直接性、保密、高效性,在保護私權的同時增強了反洗錢和反恐融資工作的系統性、預見性和主動性。同時,作為國家級情報中心,它代表國家參與國際情報交流與合作,保護國家利益和榮譽,構建世界反洗錢和反恐融資的金融情報網路。

  具體含義解讀

  上述金融信息包括:關於涉嫌犯罪所得的信息和為打擊洗錢行為,由國家法律或法規規定的信息。

  其中,“全國性核心機構”是指為便於國際合作,要求在一個以國界為標誌的自治司法管轄權領域內只有一個政府機構作為國際情報交流的聯繫中心。它必須在該司法管轄權內運作,該司法管轄權須遵守該領域內的法律。

  “負責”是指在規範該金融情報機構的法律框架內,至少授於該機構本定義範圍內的職權。“接受(若經允許,也可索取)”反映了所有埃格蒙特集團成員的金融情報機構的三種主要行為和獨特職能。

  “金融信息的披露”指金融情報機構可以與其他相關部門在防止信息濫用條款的約束下共用公共信息和機密信息(包括被披露的金融信息和執法信息)。

  “關於涉嫌犯罪所得信息”指第一類被披露的信息是關於可以和非正常交易或彳亍為的信息。“由國家法律或法規規定的其他披露信息”包含其他所有法律強制報告類型,不論是否涉及現金、支票、電匯或其他交易。“為打擊洗錢”再次強調了每個金融情報機構的共同目標。

金融情報機構的功能

  根據國際貨幣基金組織及世界銀行2004年發佈的資料顯示,金融情報機構的職能包括核心職能和其他職能。其核心職能主要包括三項,即接收可疑交易包告、分析情報、移交結論性的金融情報。這三項職能章現了金融情報機構與其他與反洗錢相關機構之間的本質區別,定義了金融情報機構的特點。

  除這三個核心功能之外,根據不同國家的具體情況,各個國家同時也賦予本國的金融情報機構不同的其他功能,主要包括:對金融機構反洗錢和反恐融資進行合規性監測,阻止可疑交易,對報送主體人員進行報送工作及其他反洗錢和反恐融資職責方面的培訓

,研究相關課題以及增強社會公眾對反洗錢和反恐融資問題的意識。

  一、核心功能

  FIU的核心功能在於接收、分析和移交有關潛在洗錢和恐怖融資活動的信息。功能創設產生於社會需要,FIU設立制度的初衷在於通過金融體系的監管發現犯罪線索。由於在犯罪的預備、實施和處理犯罪所得階段,只要涉及資金的流動就會在金融系統內留下痕跡,因此,FIU作為唯一的金融交易報告接收機構,通過專業的分析發現可疑金融交易中隱藏的犯罪線索,依據自己的判斷移交給執法機關進行進一步調查。隨著FIU制度的發展和創新,上述三項核心職能有了新的概念外延。

  “接收”報告的來源從傳統的銀行、保險和證券行業擴展到房地產、貴重金屬、博彩、律師、會計師等非金融行業。信息披露的主體從報告機構發展到其他政府機構,例如,海關、警察、稅務和社會保障機構等。信息取得的方式也不僅僅是被動的等待,而往往趨向於主動地收集,例如主動登陸其他資料庫,或者向其他FIU請求信息。

  “分析”信息的目的也不僅僅限於發現犯罪線索。FIU的分析包括巨集觀分析和微觀分析。通過巨集觀經濟分析發現資金的總體流向和趨勢,為巨集觀經濟決策機構的政策制定提供基礎信息支持;通過類型分析,發現犯罪的趨勢、手段和應對方法,一方面為FIU本身電腦系統設置預警模型,另一方面也為立法機關和政府部門制定和修訂法律法規提供實證基礎。微觀分析已不局限於發現犯罪線索,也為社會中的交易主體繪製了一組動態行為素描,為稅務、海關、社會保障

、其他監管機構等提供重要行政參考。

  “移送”的對象和手段也有了創新。最初的“移送”特指向警察等執法部門①移送。由於金融情報的深化利用, 立法、執法、行政和巨集觀經濟決策部門都需要FIU的情報和分析成果,因此,FIU已經成為社會上不可或缺的金融信息平臺,為相關部門的有效運作提供了有力支持。信息移送的手段也日新月異,由於FIU信息平臺的運轉,各合作機構經授權通過政府機構的加密網路直接登陸FIU的資料庫檢索數據或者索取詳細的分析報告。隨著國際金融情報交流的開展,“接收”和“移送”信息的範圍已經擴展到其他FIU和國際組織。尤其是埃格蒙特集團成員之間通過埃格蒙特集團的安全網路形成了高速便捷的情報通道,成為溝通國內外執法機構的捷徑。

  二、非核心功能

  FIU的非核心功能即“接收、分析和移送”之外的功能,主要包括合規監管、實施行政強制措施、培訓報告機構人員、研究前沿問題和教育公眾。非核心功能的產生有兩個主要淵源:保障核心功能實現的邏輯前提與金融情報的深化利用。

  要保證FIU及時、準確和全面地收集到分析所需要的信息,必須賦予FIU培訓報送機構報告員、監督報告機構和實行行政強制措施等職權。 首先,報送機構人員工作在反洗錢的最前線,是反洗錢網路的神經末梢。這些報告員的素質、勤勉與合規直接影響到後續分析和移送工作的開展。報告員必須進行基礎分析和判斷,減少無用的報送,提高報告質量。國際通行的“瞭解你的客戶(Know your customer)”“盡職盡責 (due diligence)”等原則即是對報告員的要求。因此,培訓報告機構的報告員是FIU工作的邏輯起點。需要向報告機構的報告員解釋相應的國際和國內法、培養合規意識、傳授識別可疑交易的技巧和報送技能,同時幫助他們減少合規成本、完善合規體系。

  其次,合規監管是關鍵環節。合規監管是一個綜合性概念,它具體包括檢查報告質量、核查相關必要信息、對行業和個體進行風險評估,現場檢查合規狀況等。廣義的監管職能還包括執行行政強制措施或者處罰。FIU通過檢驗報告質量、數量和及時性,考察報告主體的即時合規狀況,適時糾正報送中的錯誤。對於未合規的情況,向報送主體詢問不合規的原由,或者提出警告,或者進入強製程序。經過對不同行業及同一行業不同機構報告情況和趨勢的分析和歸納,可以進行風險評估,以確定重點監管行業或個體。FIU也可以進行必要的現場合規檢查,具體指導報告主體的合規工作。

  再次,對於重大可疑交易和嚴重的不合規狀況,FIU要依情節採取行政強制措施或者行使行政處罰權,以保證合規體系的健全和國家機構的威信。FIU職能中的行政強制措施主要包括暫時停止交易和凍結賬戶。高度發達的信息網路和名目繁多的金融產品給洗錢分子提供了可乘之機,洗錢交易往往毫無徵兆地發生,黑錢有可能轉瞬間跨境移轉。若FIU發現犯罪線索,卻不能通過緊急處置的手段控制洗錢行為的進行,而只能通知相關機構採取措施,黑錢有可能已經得移轉,損失已經無法輓回。對於嚴重不合規的報告主體,FIU應該運用處罰權對其進行製裁,最常用的手段是警告和罰款。當然,這種權力不宜過大,並且應該有較為嚴格的程式性限制。而且,FIU僅僅對於違規的主體擁有行政處罰權,不擁有對洗錢犯罪行為的處罰權。若經過司法機關判定某機構或者個人參與了洗錢活動,已經構成刑事犯罪,需要由法院對其進行刑事製裁。

  非核心職能的另一個淵源是金融情報的深化利用。雖然,FIU設立之初是為了打擊洗錢等嚴重犯罪,但是社會各部門逐漸意識到,FIU的信息和分析的價值遠遠不止這些。這些信息和分析已經被立法和政策機關、海關、稅務、社會保障等社會部門廣泛利用。因此,FIU的職能擴充到研究前沿問題,進行巨集觀資金分析,犯罪類型分析等多方面。這些具體數據、研究資料和巨集觀分析為立法和決策機關提供了法律和政策制定的實證基礎,為行政部門提供了微觀行政參考。

  最後,作為反洗錢的專業部門,FIU的職能既要著重情報工作,也需兼顧公眾教育。FIU的工作和廣泛的社會主體的具體行為息息相關,一方面支持國家立法、執法機關的工作,另一方面也要在保護個人隱私權的同時增強公眾反洗錢意識,營造社會整體反洗錢氛圍,編織反洗錢網路。

金融情報機構的價值

  FIU制度在世界範圍內發展如此之快,說明它順應了社會發展趨勢,體現了信息時代社會價值取向。反洗錢和打擊相關犯罪的工作是一個體系和網路,由立法、司法、執法、情報、行政等部門組成。每個環節都有獨立的功能和價值,同時又相互協調,缺一不可。FIU在此體系中具有樞紐作用。

  1.FIU的情報工作具有直接性和高效性。

  FIU作為獨立的調查程式。 金融情報獲取手段的直接性和特殊性,不同於警察和檢察部門的偵查和取證。因為,國家強制執法權和司法權對於公民權利具有直接和巨大的影響,這種權力的行使程式極其嚴格,要受到一個國家《刑法》和《刑事訴訟法》的約束,所以過程相對緩慢,缺乏效率。而且報告主體常常出於對錯誤檢舉責任的恐懼,對於警察和檢察機關的調查取證採取消極或防範態度。FIU由於其獨立性,避免了上述調查工作的弊端,充分體現了情報收集的效率優勢。

  2.FIU增強了反洗錢工作的系統性

  FIU 作為金融情報的信息平臺,增強了情報傳輸的效率、精度,成為立法、執法、政策制定機構和國際組織開展相關工作的核心樞紐。沒有FIU的工作作為基礎,整個反洗錢體系也就成了空中樓閣。反洗錢工作是包括立法、執法、司法、情報和行政機關在內的有機整體,若各自為戰,必然造成工作衝突、資源浪費。FIU是唯一接收金融交易報告的國家情報中心,通過信息共用和專員互派制度,有效地整合各部門信息資源,促進情報交流,使反洗錢體系更加嚴密。

  3.FIU提高了執法體系打擊犯罪活動的預見性和主動性

  傳統打擊犯罪的方法往往是一種事後救濟,即使執法和司法機構可以最終製裁犯罪,但是危害已經發生,至多做到亡羊補牢,無法防範於未然。FIU通過對不同行業和不同機構進行洗錢風險評估,度量其風險指數和相互關聯程度以確定工作重點,加強系統性監測;在類型分析、手段歸納和趨勢研究的基礎上掌握經濟犯罪的規律,進行合理預測,向執法機構提供警示和線索,為執法機關主動出擊鎖定目標。

  4.FIU在有效打擊犯罪的同時兼顧私權保護

  由於FIU具有相當程度的獨立性,所以它可以在自己分析判斷的基礎上決定哪些信息應當提供給相關部門,哪些信息對於某些部門是保密的。這樣可以防止情報的泄漏和行政權力的濫用,避免公權力對於個人隱私的侵犯。同時,FIU搜集的信息一般不能作為證據直接用於司法審判,警察和檢察機關即使需要相同信息作為證據,也必須重新啟動調查程式。基於上述原因,FIU的工作更易於消除報告機構的顧慮和恐懼,與報送機構建立良好的工作關係,增強報送機構的反洗錢主動性。

  5.FIU的參與是國際反洗錢合作的必然要求

  由於洗錢、恐怖融資和腐敗等犯罪行為的跨國性,在打擊這類犯罪方面開展國際合作成為必然。FIU作為國際公認的唯一開展金融情報工作的“全國性核心機構”,代表國家對外與國際組織和國外對口部門簽署多邊和雙邊的協議以及諒解備忘錄等國際文件,在開展國際情報交流工作的同時,維護國家利益和榮譽,構建遍佈全球的金融情報網路,凝聚世界打擊相關犯罪的合力。