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績效審計(Performance audit)

目錄

  • 1 績效審計概述
  • 2 績效審計的範圍
  • 3 績效審計的目標
  • 4 績效審計的程式
  • 5 我國績效審計的特點
  • 6 開展績效審計的現實意義

績效審計概述

  績效審計沒有單一定義,許多國際組織和績效審計領先國家均對績效審計有著不同定義。最高審計機關國際組織稱績效審計 (經濟性、效率和效益)是現金價值審計、經營審計、管理審計的同義詞。根據該組織的審計標準,它包括:

  (l)審計被審單位管理活動的經濟性;

  (2)審計被審單位的人力、財務及其它資源的利用效率;

  (3)審計其業績效益,並根據預期影響,審計其活動的真實影響。

績效審計的範圍

  《憲法》和《審計法》規定了政府審計的職責範圍。績效審計出發點主要是資金的流出,所以績效審計一般不關註財政收入。我國績效審計的範圍可以歸結為以下兩個大類。

  1.財政性資金(或稱公共資金)支出。其主要形式有:

  (1)行政事業單位的經費支出。行政單位涉及各級政府部門、人大、政協、以及由國家財政提供工作經費黨派機關和部分社會團體;事業單位包括文化教育、科研衛生、社會福利及其它社會公共事業部門。

  (2)國家投資建設項目。主要是指由財政性資金(財政撥款或財政融資)投資的各種建設項目。有些項目並不全部是由國有資金投入的,但只要是屬於政府審計管轄範圍內的投資項目都可以進行績效審計。

  (3)其他各種專項公共資金的使用。專項資金是指財政預算安排的或有關部門、單位依法自行組織的,具有特定用途的財政性資金。比如行政事業專項資金、社會保障基金、農業專項資金、環境保護專項資金等。 (4)國際金融組織和外國政府援助、貸款項目。

  2.國有及國有資產占控股或主導地位的企業和金融機構。對國有大中型企業的經濟效益審計是我國經濟效益審計工作開展得比較早的領域。

績效審計的目標

  審計目標是審計活動的既定方向和要達到的預定結果,也是審計理論聯繫審計實踐的橋梁。審計目標是審計與外部環境的紐帶,它直接反映社會環境的需求,影響和制約審計的外部環境的變化,會對審計目標提出調整要求,進而引起審計實踐的變革。同時,審計目標對審計人員的審計責任也有直接影響,有什麼樣的審計目標就有什麼樣的審計責任。

  許多國家把績效審計的目標定位在:評價並改善政府項目、中央政府和有關機構的運作,為政府和議會提供相關信息,包括審計發現

、審計結論、審計評價以及與被審計單位及其管理和政策有關的審計建議。

  我國績效審計的審計目標可以分解為三個:

  1.對被審計單位是否經濟、高效或有效執行有關政策進行獨立審計檢查。

  2.對被審計單位和審計對象實現既定目標的程度和所造成的各種影響進行報告,為決策機構提供相關的評價意見。

  3.發現並分析審計對象在經濟性、效率性、效果性方面存在問題的跡象或績效不佳的領域,以幫助被審計單位進行整改。

績效審計的程式

  我國政府審計程式通常包括制定審計項目計劃、審計準備、審計實施和審計終結四個階段,績效審計也同樣要經過這四個階段。

  1.制定審計項目計劃階段

  除了上級審計機關授權項目或政府、人大等部門的指令項目,大部分審計項目都是由審計機關自主確定的。在選擇績效審計項目時一般應考慮三個問題:

  • 被審計項目或單位的影響面大不大?
  • 被審計項目或單位的風險也即發生問題的可能性大不大?
  • 預期的審計結果可能引起政府決策層重視的價值是不是大於審計成本?

  如果對這三個問題的回答都是否定的,那麼這種項目就可以排除在選擇範圍以外。原因是它的重要性不高,有限的審計資源應該分配在更為重要的領域。

  2.審計準備階段

  準備階段的主要工作包括審前調查、編製審計實施方案、制發審計通知書等。

  績效審計方案的構成內容與一般政府審計項目大體相同,比如審計目標、審計範圍、審計方法、審計程式、時間安排和人員分工等。與其它審計項目相比,績效審計特別強調以下兩點:

  (1)在編製審計方案之前,應充分瞭解和掌握被審計單位或項目的基本情況,比如相關法規、協議、工作目標或項目目標、內控制度,單位或項目的產出情況包括產品或服務、社會影響等。

  (2)關鍵工作是建立具體審計目標和績效標準。對於總體審計目標即經濟性、效率性和效果性要進行分解,把它們化成一個個具體的分目標。建立績效標準是關鍵,也是一個難點。審計目標和績效標準都應該具體、明確,具有較強的可操作性。

  3.審計實施階段

  實施階段可以分為三個步驟,即收集審計證據、分析評估審計證據並得出審計結論、找出需要改進的地方並初步形成審計建議。三個步驟的劃分並不是絕對的,比如在分析證據時發現證據不夠充分,就需要再回去補充收集證據,或者在考慮形成審計建議時發現證據不足或分析不當,也需要再回頭重做。

  4.審計終結階段

  審計人員在審計證據分析評價的基礎上,形成了審計結論,按照准則的要求編寫績效審計報告

。在報告形成之前,審計人員要與被審計單位充分交換意見,落實審計發現。該階段的具體步驟與一般政府審計項目相同,大致是撰寫初稿、征求意見、修改、正式報告。

我國績效審計的特點

  績效審計走近中國二十年,理論研究和實踐活動,儘管時斷時續,然而, 它必竟在走著並留下了它特有軌跡。

  1.根據中國不成文和成文(《審計法》)法律條文關於“真實、合規、效益”的規定,把績效審計與財務審計結合起來,或更嚴格意義上說,績效審計寓於財務審計之中。

  2.主要以國有企業為審計對象,即是微觀經濟領域的效益審計,且較多地集中在其財務成果的分析上,對經濟活動審計評價的深度和廣度都需要進一步開拓。

  3.績效審計主要由企業內部審計機構進行,國家審計機關儘管試驗性地實施了一些績效審計,但與內審機構比要少。

  4.事後審計多,事前審計尚不多見,而事中審計,即對經濟活動過程中的控制和調節,以推動被審單位改善未來經濟效益,實現其潛在利益則更為少見。

開展績效審計的現實意義

  1.開展績效審計是建立高效廉潔政府的需要

  高效廉潔的政府,是現代化民主社會的基本特征。在以市場經濟為中心的今天,在政府各部門以經濟工作為中心的情況下,如果能對工作中的經濟性、效率性和效果性進行經常性審計監督

,那麼,官僚主義和腐敗現象就會少一些,經濟決策就會更準確,國家的經濟損失就會更少,社會效益也會大大提高。目前在公共資金的使用上存在著不重視經濟效益,不算經濟賬,甚至嚴重浪費的現象,有限的資金沒有得到合理有效的使用,使政府的效能下降,併為某些腐敗分子提供了方便。儘快開展績效審計,有利於監督政府工作的效益,有利於建立清正廉潔的政府。

  2.開展績效審計是有效利用有限資源的需要

  隨著國家在社會經濟生活中的作用日益顯著,公共支出占國民生產總值的比重不斷上升,中央政府和地方政府所承擔的經濟責任的範圍已大大擴展。國家公共開支的成倍增長和公營企業規模的不斷擴大,特別是我國眾多人口增長,經濟資源越來越不能滿足社會的需要,政府的生長基礎和社會的發展機會愈來愈受限制。雖然目前我國的經濟增長速度依然令世界刮目相看,我們也擁有得天獨厚的自然資源和人力資源,但是如若按照可持續發展戰略的要求,在這種高經濟增長的背後,是否隱藏著對寶貴自然資源和人力資源的某種揮霍?對政府受托責任的考評應該定位在投資績效上。投資不僅包括經濟資源,也包括人力資源、自然資源等;績效不僅包括經濟效益,還包括環境的保護、社會的安定、民心的凝聚力

等。

  3.開展績效審計是維護人民群眾利益的根本需要

  現代社會是民主化的社會,是人民當家作主的時代。政府受人民之托、用人民的錢,理所當然的為人民辦事。在民主社會,政府負有以最經濟、最有效的辦法使用管理各項資源、並使各項資源的使用最大限度地達到預期目的。因此,儘快開展績效審計,是維護民主與法制建設、建立現代化強國所必備的一個有力措施。